撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2013年6月5日，在瓜地馬拉的古城安地瓜，美洲國家組織（OAS）第四十三屆大會通過了一項具有里程碑意義的決議，正式採納了兩份旨在對抗西半球長期存在的歧視與不寬容現象的法律文件：《美洲反對種族主義、種族歧視和相關不寬容形式公約》與《美洲反對一切形式歧視與不寬容公約》。這兩份公約的通過，標誌著一場始於2000年的、長達十三年的艱苦外交談判與法律起草過程的終結。正如美洲國家組織常任理事會主席、巴拿馬常駐代表阿圖羅·瓦拉里諾（Arturo Vallarino）所言，這完成了「美洲國家組織成員國在2000年開始的任務」。然而，在這份看似圓滿的成果背後，是西半球各國在種族、宗教、性取向與人權等核心價值議題上，深刻的意識形態分歧與政治角力。最終，一份單一公約的草案，被迫拆分為兩份獨立的公約，這一妥協本身，就無聲地訴說了在美洲大陸上達成共識的極度困難，也為這兩份新生公約未來的批准與落實之路，預留了重重挑戰。
這兩份公約的誕生，源於二十一世紀初全球反種族主義運動的再次興起，特別是2001年聯合國在南非德班舉行的「反對種族主義世界會議」所帶來的巨大推力。美洲國家組織自2000年起，便受命研究起草一份旨在「預防、懲罰和根除種族主義及一切形式歧視與不寬容」的美洲公約。然而，在隨後的十三年裡，起草過程充滿了爭議。各國代表在諸多關鍵定義上爭論不休，其中最為棘手的，是如何界定「不寬容」，以及是否應將基於「性取向和性別認同」的歧視，明確納入公約的保護範疇。後者遭到了加勒比海地區及部分中美洲國家等社會保守勢力的強烈反對。此外，美國與加拿大等國，則對公約中關於限制「仇恨言論」的條款，可能與其國內憲法中保障言論自由的原則產生衝突，表示了持續的關切。
為了打破長期的談判僵局，最終達成的政治妥協，是將草案一分為二。第一份公約聚焦於已有較廣泛共識的「反對種族主義、種族歧視和相關不寬容形式」，正如瓜地馬拉外交部長費南多·卡雷拉·卡斯楚（Fernando Carrera Castro）所解釋的，它旨在確保「所有人在平等的條件下，享有、行使和保護所有人權與基本自由」。第二份公約則涵蓋範圍更廣、也更具爭議的「反對一切形式歧視與不寬容」，它「考慮到了美洲歧視與不寬容的受害者」。這種拆分策略，使得各國可以根據其國內的政治與法律情況，選擇性地簽署與批准。在公約正式開放供各國簽署之際，其所承載的，不僅是西半球對抗歧視的崇高理想，更是其內部深刻分歧的現實印記。它們的真正價值，將取決於未來有多少國家願意將其轉化為具有約束力的國內法，並為之建立有效的執行機制。
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Lia Independent Media 台北報導
安地瓜的歷史性時刻與未竟的旅程
在瓜地馬拉安地瓜，這座由鵝卵石街道、巴洛克式教堂廢墟與雄偉火山環繞的古老城市裡，西半球的人權歷史，被寫下了新的一頁。2013年6月5日，美洲國家組織（OAS）第四十三屆大會的會場內，隨著木槌的落下，兩份意義重大的法律文件—《美洲反對種族主義、種族歧視和相關不寬容形式公約》與《美洲反對一切形式歧視與不寬容公約》—正式獲得通過，並開放供成員國簽署。
時任大會主席的瓜地馬拉外交部長費南多·卡雷拉·卡斯楚，將此舉譽為通過了「兩份重要的法律文書」。對於參與了這場長達十三年談判馬拉松的外交官、法律專家與人權倡議者而言，這無疑是一個值得慶祝的勝利時刻。它象徵著美洲大陸的國家，首次以區域性國際公約的形式，共同承諾將對抗根植於其社會深處的種族主義與各種形式的歧視。
然而，在這場外交勝利的背後，是一個充滿了激烈辯論、政治妥協與深刻思想分歧的漫長故事。這份勝利的果實，最終以兩份獨立公約的形式呈現，而非最初設想的單一文件，這一事實本身，就如同一面鏡子，映照出美洲大陸在通往平等與正義的道路上，依然存在的深刻裂痕與複雜現實。安地瓜的決議，是一個重要的開端，但它絕非終點。
一場長達十三年的外交馬拉松
正如美洲國家組織常任理事會主席阿圖羅·瓦拉里諾所回顧的，這份成果的起點，可以追溯到2000年。當時，在全球籌備2001年南非德班「聯合國反對種族主義世界會議」的浪潮推動下，OAS大會責成其常任理事會，「研究起草一份美洲公約以預防、懲罰和根除種族主義及一切形式歧視與不寬容的必要性」。
這一初衷，源於對西半球歷史與現實的深刻反思。從哥倫布登陸的那一刻起，美洲大陸的歷史，就在很大程度上，是一部建立在種族征服、奴隸貿易與系統性歧視之上的歷史。無論是在北美、中美、南美還是加勒比地區，非洲裔後代與原住民族群，在數百年的時間裡，始終承受著最為深重的壓迫與不公。儘管各國在二十世紀陸續通過了國內的反歧視法律，但根深蒂固的結構性不平等，依然普遍存在。因此，制定一份具有法律約束力的區域性公約，被視為是從根本上推動變革的必要一步。
然而，從動議到最終的文本通過，卻耗費了整整十三年的時間。這其中的延宕，充分暴露了美洲大陸各國在核心價值觀上的巨大差異。談判的過程，與其說是一場法律條文的擬定，不如說是一場關於「歧視」與「寬容」定義權的激烈思想鬥爭。主要的爭議點包括：
「不寬容」的定義：如何界定「不寬容」（intolerance）？它應涵蓋哪些方面？這個看似抽象的詞彙，背後牽涉到宗教、文化與個人身份認同等一系列敏感問題。
宗教與性取向的衝突：談判中最為棘手、也最具爭議的，是如何處理基於「性取向與性別認同」的歧視問題。由巴西等國領導的進步力量，堅持應將對LGBTQ+群體的保護，明確寫入公約。然而，這一立場遭到了由部分加勒比海國家與中美洲國家組成的、深受保守派宗教團體影響的國家集團的強烈抵制。這場曠日持久的辯論，幾乎使得整個談判瀕臨破裂。
言論自由與仇恨言論的界線：另一個巨大的分歧，來自於美國與加拿大。這兩個國家擁有強大的、保障言論自由的憲法傳統（特別是美國憲法第一修正案）。它們對於公約中可能過於寬泛地限制所謂「仇恨言論」、從而侵蝕言論自由核心原則的條款，始終抱持著高度的警惕與保留態度。它們擔心，一份定義模糊的國際公約，可能會被用來壓制合法的政治異議。
為了打破這種持續了十多年的僵局，談判的各方最終達成了一項務實的、然而也充滿了無奈的政治妥協：將原有的單一公約草案，一分為二。
《反種族主義公約》：這份文件聚焦於在成員國之間已有較廣泛共識的、針對種族主義、種族歧視及相關不寬容形式的鬥爭。
《反歧視與不寬容公約》：這份文件則涵蓋了所有其他形式的歧視，包括那些更具爭議的、基於性別、年齡、性取向、語言、宗教、政治觀點、社會出身、經濟地位、移民或難民身份等理由的歧視。
這種「分而治之」的策略，其用意是顯而易見的。它使得那些在LGBTQ+權利等問題上持保守立場的國家，可以選擇性地只簽署和批准第一份《反種族主義公約》，而暫時迴避第二份更具爭議的公約。這是一個為了達成部分共識，而不得不接受共識分裂的結果。
美洲大陸無法癒合的歷史傷痕
這兩份公約的誕生，之所以如此重要，是因為它們所試圖回應的，是美洲大陸數百年來未能癒合的歷史傷痕與持續至今的社會頑疾。正如瓜地馬拉外長卡雷拉·卡斯楚所言，這些公約「考慮到了美洲歧視與不寬容的受害者」。這些受害者，並非抽象的法律概念，而是由數以億計的、在日常生活中承受著不公的鮮活個體所構成。
非洲裔後代的漫長鬥爭
從巴西的貧民窟，到哥倫比亞的太平洋沿岸；從加勒比海的島嶼，到美國的城市中心，數以億計的非洲裔後代，依然生活在跨大西洋奴隸貿易所留下的漫長陰影之下。儘管奴隸制早已在法律上被廢除，但其所衍生的系統性種族主義，卻如同幽靈般，滲透在社會的每一個角落。在許多國家，膚色的深淺，依然在很大程度上，決定了一個人所能獲得的教育機會、醫療資源、就業前景乃至其在司法系統中所受到的待遇。不成比例的貧困率、較低的預期壽命、以及在警察暴力面前的極端脆弱性，是非洲裔群體在整個西半球所面臨的共同困境。
原住民族群的持續抗爭
與非洲裔後代的遭遇類似，美洲大陸的原住民族群，是另一群承受了數百年壓迫的歷史受害者。從歐洲殖民者踏上這片土地的那一刻起，針對原住民的土地掠奪、文化滅絕與肉體消滅，就從未真正停止。時至今日，從亞馬遜雨林中為保護家園而與非法伐木者抗爭的部落，到安地斯山脈中為捍衛水源而反對跨國礦業公司的社區，再到北美為爭取條約權利與文化承認而鬥爭的「第一民族」，原住民的抗爭仍在繼續。他們所面臨的，不僅是經濟上的貧困與社會上的邊緣化，更是其作為一個獨特文明的生存權本身所受到的威脅。
這兩份公約，特別是《反種族主義公約》，為這兩大長期遭受歷史不公的群體，提供了一個強有力的、新的法律與道義武器。它們明確規定，各國有義務採取積極措施，來預防、消除、禁止和懲罰任何基於種族、膚色、世系或民族、族裔出身的歧視行為。
從紙面到現實的艱鉅挑戰
隨著美洲國家組織秘書長何塞·米格爾·因蘇爾薩（José Miguel Insulza）主持簽署儀式的舉行，這兩份公約正式從談判文本，轉變為開放供各國採納的國際法文書。然而，從安地瓜的會議廳，到美洲大陸的每一個城市與鄉村，其間的道路，依然漫長而崎嶇。
首先，是批准的挑戰。公約的通過與開放簽署，僅僅是第一步。它需要各國政府將其帶回國內，爭取立法機構的批准。這一過程將是緩慢且充滿政治博弈的。特別是對於內容更為全面的第二份《反歧視與不寬容公約》，可以預見，它將在許多國家的議會中，再次遭遇那些在談判階段就已出現的、來自保守勢力的強烈抵制。最終，能夠批准這份公約的國家數量，可能將遠少於簽署它的國家。
其次，是執行的挑戰。即便對於那些批准了公約的國家，如何將公約的原則，轉化為國內有效的法律與政策，也是一項巨大的工程。這需要修改現行法律，改革警察與司法系統，在教育體系中推廣多元與包容的價值觀，並建立有效的監督與申訴機制。這一切，都觸及到深刻的社會結構與利益分配，必然會遭遇巨大的阻力。
2013年6月5日，在安地瓜的這一天，無疑是西半球人權發展史上值得被銘記的一天。它代表著美洲國家在歷經十三年的艱難求索後，終於就對抗歧視與不寬容這一核心議題，達成了一份雖不完美、但卻至關重要的區域性法律共識。這兩份公約的價值，不僅在於其具體的法律條文，更在於其所樹立的道義標竿。它們為整個美洲大陸的公民社會、人權捍衛者與被邊緣化的社群，提供了一個新的、強有力的倡議與問責工具。儘管從紙面上的誓言，到現實中的正義，其路漫漫，但安地瓜的決議，畢竟為這段漫長的旅程，點亮了一盞重要的指路明燈。
資料來源
Organization of American States (OAS): OAS General Assembly adopts Conventions against Racism and Discrimination
https://www.oas.org/en/media_center/press_release.asp?sCodigo=E-213/13
Reuters: Americas bloc approves conventions against racism, intolerance
https://www.reuters.com/article/idUSL2N0EH26E/
Human Rights Watch: OAS: Landmark Treaty Against Discrimination Adopted
https://www.hrw.org/news/2013/06/06/oas-landmark-treaty-against-discrimination-adopted
Amnesty International: OAS: Adoption of convention against discrimination is a historic step forward for human rights in the Americas
https://www.amnesty.org/en/latest/news/2013/06/oas-adoption-convention-against-discrimination-historic-step-forward-human-rights-americas/
Inter-American Commission on Human Rights: IACHR Welcomes Adoption of Two Inter-American Conventions
https://www.oas.org/en/iachr/media_center/preleases/2013/042.asp
The Guardian: OAS adopts new anti-discrimination conventions
https://www.theguardian.com/world/2013/jun/06/oas-anti-discrimination-conventions-guatemala
Associated Press: OAS adopts anti-racism, anti-discrimination conventions after 13 years of debate
(Historical AP articles can be difficult to link directly, but the event was widely covered by AP on June 5-6, 2013.)