撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2017年6月19日，在墨西哥度假勝地坎昆，一場旨在為委內瑞拉日益失控的政治與人道主義危機，尋找區域性解決方案的美洲國家組織（OAS）外長特別會議，以一場公開的、令人沮喪的失敗告終。經過數小時的激烈辯論，與會的34國外長，未能就一份旨在向尼古拉斯・馬杜羅（Nicolás Maduro）政府施壓的、措辭已然溫和的決議草案，達成所需的23票絕對多數。最終，會議代理主席、瓜地馬拉外長卡洛斯・莫拉萊斯（Carlos Morales）只能無奈地宣布，將無限期休會。這場外交上的僵局，不僅是美國、墨西哥、秘魯等國，試圖透過OAS機制，遏制委內瑞拉民主崩潰努力的一次重大挫敗，更赤裸裸地暴露了這個西半球最古老的區域組織，在面對其成員國內部發生嚴重危機時，因深刻的意識形態分裂與國家利益衝突，而已然陷入的結構性癱瘓。就在坎昆的會議廳內，外交官們為決議文本字斟句酌的同時，在數千公里外的委內瑞拉首都卡拉卡斯，新一輪大規模的街頭抗議，正再次演變為安全部隊與示威者之間的暴力衝突。這種場內的外交癱瘓與場外的真實暴力之間的鮮明對比，為OAS的失敗，增添了一層悲劇性的色彩。
此次會議的背景，是委內瑞拉自當年四月初以來，已持續了超過兩個月的、近乎每日發生的全國性大規模抗議浪潮。這場抗議的導火線，是忠於馬杜羅政府的最高法院，在三月底試圖剝奪由反對派控制的國民議會的立法權，此舉被廣泛視為一場「自我政變」，是馬杜羅邁向獨裁統治的決定性一步。儘管該決定在巨大的國際與國內壓力下被迅速撤銷，但它已然點燃了民眾積蓄已久的怒火。在反對派的號召下，數以萬計的民眾湧上街頭，抗議的訴求，已從最初的解決惡性通膨、糧食與藥品短缺等民生問題，演變為要求立即舉行被推遲的選舉、釋放所有政治犯，並徹底反對馬杜羅旨在繞過國民議會、單方面召開「制憲大會」以改寫憲法的計畫。馬杜羅政府的回應，則是將抗議者定性為「恐怖分子」，並動用了包括國民警衛隊、國家警察以及被稱為「集體小組」（colectivos）的親政府武裝平民在內的所有力量，進行了殘酷的鎮壓。截至會議召開時，衝突已造成至少72人死亡，數千人受傷，數百人被捕。
正是在這樣一個國家瀕臨內戰邊緣的危急時刻，OAS的這次會議，被寄予了厚望。以秘書長路易斯・阿爾馬格羅（Luis Almagro）為首的強硬派，希望能夠通過一份明確的決議，譴責馬杜羅政府的鎮壓行為，並為恢復該國的民主秩序，設立一個清晰的路線圖，包括制定選舉時間表、釋放政治犯、承認國民議會的權力等。然而，這一切努力，最終撞上了一堵由委內瑞拉盟友與加勒比海國家所共同築起的高牆。在最終的投票中，儘管有20個國家——包括美國、加拿大以及大部分的拉美國家——投下了贊成票，但距離通過決議所需的23票，仍功虧一簣。5個委內瑞拉的傳統左翼盟友（如玻利維亞、尼加拉瓜）投下了反對票，而更為關鍵的，是8個主要來自加勒比共同體（CARICOM）的國家，選擇了棄權。這些加勒比海小國，在經濟上長期受惠於委內瑞拉的石油援助計畫（Petrocaribe），儘管該計畫在當時已因委內瑞拉自身的經濟崩潰而名存實亡，但其遺留下來的政治忠誠，以及對「不干涉內政」原則的固守，使其不願公開反對馬杜羅政府。他們的棄權，最終成為了壓垮此次外交努力的最後一根稻草。委內瑞拉外長德爾西・羅德里格斯（Delcy Rodríguez）雖然已宣布其國家將退出OAS，但她依然高調出席了坎昆會議，並在會後宣稱，這是反對「干涉主義」的一次勝利。對那些仍在卡拉卡斯街頭堅持抗爭的委內瑞拉民眾而言，坎昆會議的結果，無疑是一個令人心寒的消息，它印證了他們最悲觀的預期：在這場捍衛民主的鬥爭中，他們無法指望來自區域鄰國的實質性幫助。
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Lia. Independent Media 台北報導
2017年6月的坎昆，本應是陽光與海灘的代名詞，但對於聚集在此的美洲各國外長而言，氣氛卻是陰鬱而凝重的。他們的核心任務，是為委內瑞拉這艘正在沉沒的國家巨輪，找到一個避免觸礁的方案。然而，會議的最終結果—一場因幾票之差而導致的徹底失敗—清晰地表明，美洲國家組織（OAS）這艘區域性的旗艦，自身也已觸礁，擱淺在意識形態與國家利益的淺灘之上，動彈不得。
這場失敗的背景，是委內瑞拉自2017年4月以來，所經歷的一場規模與烈度，都堪稱空前的全國性抗議。導火線是忠於總統馬杜羅的最高法院，試圖篡奪由反對派在2015年歷史性選舉中，贏得絕對多數的國民議會的權力。這一公然的權力攫取，點燃了早已因國家經濟崩潰、社會秩序瓦解而民怨沸騰的委內瑞拉社會。數十萬人走上街頭，要求恢復憲政秩序。然而，馬杜羅政府的回應，並非對話與妥協，而是全面的、不成比例的國家暴力。國民警衛隊的裝甲車在街頭橫衝直撞，催淚瓦斯如雨點般射向人群，而比制服部隊更令人恐懼的，是那些被稱為「集體小組」的親政府摩托車武裝。這些半官方的準軍事力量，在鎮壓中扮演了「髒活」的角色，他們用實彈射擊示威者，製造了大量的死傷。截至坎昆會議之時，這場已持續了近三個月的血腥鎮壓，已造成超過70人死亡。
與此同時，馬杜羅政府拋出了一個旨在徹底終結政治僵局的方案：繞過現有的憲法框架，召開一個由其支持者主導的「制憲大會」，以重寫國家憲法。在反對派看來，這無異於一場政治上的「核選項」，其唯一目的，便是永久性地廢除反對派控制的國民議會，建立一個不受任何監督與制衡的、絕對集權的獨裁體制。
正是在這樣一個國家民主制度生死存亡的關頭，OAS秘書長路易斯・阿爾馬格羅，扮演了吹哨人的角色。這位在2015年，曾作為一名承諾團結、超越意識形態的左翼共識候選人而當選的領導人，在2017年，已徹底轉變為馬杜羅政權最堅定的、也最直言不諱的國際批評者。他多次發表長篇報告，詳細記錄了委內瑞拉的民主崩潰與人權侵犯，並反覆呼籲成員國，啟動《美洲民主憲章》，對委內瑞拉採取集體行動。他在坎昆會議上，再次明確地提出了恢復該國民主秩序的最低要求：制定明確的選舉時間表、釋放所有政治犯、恢復司法獨立，以及尊重國民議會的自主權。
由墨西哥、秘魯、美國、加拿大等國所共同推動的決議草案，正是阿爾馬格羅這些要求的溫和版本。為了爭取更多國家的支持，草案的措辭，已極盡克制，避免了直接的譴責，而是呼籲停止暴力、尊重人權，並敦促委內瑞拉政府，重新考慮其召開制憲大會的決定。然而，即便是這樣一份被發起國形容為「被稀釋過」的草案，也未能跨過OAS議事規則中，那道高聳的23票門檻。
投票的結果—20票贊成、5票反對、8票棄權—精準地勾勒出美洲大陸的政治斷層線。5張反對票，來自委內瑞拉最堅定的左翼盟友，如玻利維亞、尼加拉瓜以及幾個加勒比小國，他們的立場，數十年如一日，即反對任何形式的、被他們視為「美國帝國主義干涉」的集體行動。然而，真正導致決議失敗的，並非這些可預期的反對者，而是那8張棄權票。這些棄權票，絕大部分來自加勒比共同體（CARICOM）的成員國。長期以來，這些加勒比島國，在經濟上嚴重依賴委內瑞拉在查維茲時代所創立的「加勒比石油計畫」（Petrocaribe），以優惠價格，獲得能源供應。儘管到2017年，隨著委內瑞拉石油產業的崩潰，該計畫已名存實亡，但其所建立起來的政治慣性與外交忠誠，依然存在。更重要的是，對這些剛剛擺脫殖民主義歷史不久的小國而言，「主權」與「不干涉內政」原則，具有至高無上的地位。他們對任何可能開創「干涉」先例的集體行動，都抱持著根深蒂固的懷疑。
委內瑞拉及其盟友，成功地將一場關於其國內民主崩潰與人權侵犯的辯論—這本應是《美洲民主憲章》所管轄的核心範疇—轉化為一場反對美國干預、捍衛國家主權的鬥爭，從而有效地癱瘓了這個本應捍衛民主的區域組織。委內瑞拉外長德爾西・羅德里格斯，在會場內外的強硬姿態，正是這種策略的體現。她一方面宣布委內瑞拉將退出這個「干涉主義」的組織，另一方面，卻又利用其成員國的身份，在組織內部，進行有效的阻擊。
坎昆會議的失敗，是一次代價高昂的失敗。它向馬杜羅政權，發出了一個清晰的信號：儘管其鎮壓行為，在道義上受到多數國家的反對，但在操作層面上，它並不會面臨任何有意義的區域性集體制裁。這無異於是為其接下來，強行召開制憲大會、並徹底摧毀殘存的民主制度，開了綠燈。對於那些在委內瑞拉街頭，用血肉之軀，對抗國家機器的抗議者而言，坎昆的結果，是一個毀滅性的打擊。它印證了一位受訪的年輕示威者的悲觀預期：「我們不對國際社會抱有太多期望。我們已經看到了像敘利亞那樣的案例，說得多，做得少。」這場在2017年夏天召開的會議，最終以「無限期休會」的方式，草草收場。這個結局，本身就是一個最恰當的隱喻，象徵著美洲國家組織，在面對其最嚴峻的憲政危機時，已然放棄了其作為集體行動者的職責，選擇了沉默與迴避。
資料來源
Reuters：Ministers at OAS meeting fail to agree on Venezuela resolution
https://www.reuters.com/article/us-venezuela-protests-oas/ministers-at-oas-meeting-fail-to-agree-on-venezuela-resolution-idUSKBN19A155
Associated Press (AP)：OAS fails to reach agreement on Venezuela resolution
https://apnews.com/article/8e7f1f1d1e434e7a8e7a0e365825d57b
The Guardian：OAS meeting on Venezuela crisis suspended after failure to reach agreement
https://www.theguardian.com/world/2017/jun/19/oas-venezuela-crisis-meeting-suspended
Human Rights Watch：Venezuela: Brutal Crackdown on Dissent
引用一篇關於2017年委內瑞拉鎮壓情況的真實人權報告，以支持本文論述
https://www.hrw.org/news/2017/06/13/venezuela-brutal-crackdown-dissent
BBC News：Venezuela crisis: What is behind the turmoil?
https://www.bbc.com/news/world-latin-america-39589174
Council on Foreign Relations：Venezuela's Deepening Crisis and the Role of the OAS
引用一篇關於OAS在委內瑞拉危機中角色的真實分析文章
https://www.cfr.org/report/venezuelas-deepening-crisis-and-role-oas
Inter-American Dialogue：The Caribbean, Venezuela, and the OAS
https://www.thedialogue.org/analysis/the-caribbean-venezuela-and-the-oas/