撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2016年12月31日，隨著美洲國家組織（OAS）秘書長路易斯・阿爾馬格羅（Luis Almagro）完成其上任後的第一個完整年度，其麾下新成立的「權利與平等機會秘書處」（SARE）發布了2016年度管理報告。這份報告，以「為更多人民爭取更多權利」（More rights for more people）這一響亮的口號為核心，詳盡地展示了該組織在推動社會包容、消除不平等、保護弱勢群體權益方面所做的廣泛努力。報告的字裡行間，描繪出一個充滿活力、積極進取的OAS，它正透過舉辦部長級會議、運行合作網絡、推廣人權公約以及加強與公民社會的互動，試圖將一個更具包容性的發展議程，提升至西半球政治的核心位置。這份報告，可以被視為是阿爾馬格羅對其2015年競選時，所做出的「復興OAS」承諾的一份中期答卷。他試圖證明，OAS正在擺脫過去那種官僚、空談的刻板印象，轉變為一個能夠為成員國提供具體方案、解決實際問題的有效多邊平台。報告中所列舉的成就，例如時隔六年重啟的社會發展部長級會議（REMDES）、為偏遠社區提供基礎法律服務的「司法促進員計畫」（PIFJ），以及旨在促進移民數據共享的「美洲國際移民持續報導系統」（SICREMI），都旨在凸顯這一轉變。SARE的成立，本身就是阿爾馬格羅機構改革的一部分，意在將社會發展與權益議題，提升至OAS議程的最高層級。
報告的四大戰略目標—促進政治對話、加強能力建設、推廣規範框架、促進公民社會參與—構成了一套看似全面而連貫的行動體系。在「政治對話」方面，於巴拉圭舉行的第三屆社會發展部長級會議，匯集了22個成員國的代表，就「平等與社會包容」主題達成了21項共識。在「能力建設」方面，「司法促進員計畫」在八個國家，培訓了超過一萬兩千名社區領袖，他們為數百萬弱勢群體，提供了基礎的法律諮詢與調解服務，有效減輕了國家司法系統的負擔。在「規範框架」方面，該秘書處積極推動各國批准與落實《聖薩爾瓦多議定書》（關於經濟、社會、文化權利）、《美洲消除對殘疾人一切形式歧視公約》以及新通過的《美洲保護老年人權利公約》等一系列區域性人權文書。在「公民社會參與」方面，參與OAS年度大會的公民社會組織代表數量，在一年內翻了一倍，顯示該組織正以更開放的姿態，接納外部的監督與合作。報告還強調，其所有工作，都與聯合國的「2030年永續發展目標」（SDGs）相對接，並已與泛美衛生組織（PAHO）、聯合國人口基金（UNFPA）等機構，建立了跨部門的戰略聯盟。
然而，這份充滿了積極數據與樂觀結論的管理報告，卻因其刻意迴避、乃至完全沉默的內容，而顯得片面與蒼白。2016年的美洲大陸，遠非報告中所描繪的那樣，是一個在多邊合作框架下，穩步邁向更包容、更平等的和諧之地。恰恰相反，這一年，是西半球政治與民主危機急劇惡化的一年。在委內瑞拉，馬杜羅政府與反對派控制的國民議會之間的憲政對抗，已瀕臨爆發點，一場大規模的人道主義災難，正在該國悄然成形。在中美洲北三角地區，因幫派暴力與政府失能而導致的大規模人口流離失所，正演變為一場嚴峻的難民危機。在巴西，該國首位女總統迪爾瑪・羅塞夫（Dilma Rousseff）在一場極具爭議的彈劾案中被罷免，引發了深刻的政治動盪。面對這些正在撕裂成員國社會、並從根本上威脅數千萬人民基本權利的「硬性」政治危機，OAS的政治決策機構—常設理事會與年度大會—卻因成員國之間的深刻意識形態分裂，而陷入了癱瘓。諷刺的是，OAS秘書長阿爾馬格羅本人，正是在這一年，因其對委內瑞拉政府日益尖銳的批評，以及試圖啟動《美洲民主憲章》的努力，而成為了這場政治分裂的中心人物。這份由他麾下的秘書處所發布的、完全不觸及任何政治爭議的社會發展報告，因此呈現出一種奇特的、近乎精神分裂的狀態。它引出了一個深刻的問題：當一個區域組織，已無力捍衛其最根本的民主與政治權利憲章時，其在社會、文化等「軟性」權利領域所做的努力，究竟能在多大程度上，實現其「為更多人民爭取更多權利」的崇高目標？
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Lia. Independent Media 台北報導
2016年，是路易斯・阿爾馬格羅執掌美洲國家組織（OAS）的關鍵一年。這位在2015年，以改革者與團結者的姿態上任的秘書長，在經歷了第一年的佈局後，開始全面推行其核心議程—「為更多人民爭取更多權利」。新成立的「權利與平等機會秘書處」（SARE）及其年度報告，正是這一議程的具體體現。報告所展示的，是一個充滿活力的、致力於在西半球推動社會包容、消除歧視、保護弱勢群體的OAS。然而，這份看似成就斐然的報告，卻像是在一艘正在經歷劇烈風暴的航船上，精心擦亮的一扇舷窗。窗外的景象，與船艙內的井然有序，形成了刺耳的對比。
SARE報告中所列舉的各項計畫，單獨來看，大多具有其積極意義。例如，「司法促進員計畫」，是一項源自尼加拉瓜的成功經驗，它透過培訓社區中有威望的本地領袖，使其能夠為鄰里之間，提供基礎的法律諮詢與民事調解服務。這對於那些司法資源匱乏、大量人口生活在偏遠農村的拉丁美洲國家而言，無疑是一種極具成本效益的、擴大司法可及性的創新模式。報告中的數據—該計畫在2016年，提供了44萬次服務，惠及150萬人，並透過調解，阻止了8萬7千個案件湧入正規法院—令人印象深刻。
同樣，在推動區域性人權文書方面，SARE也扮演了重要的技術秘書處角色。它協助《聖薩爾瓦多議定書》的工作小組，首次啟動了對締約國在健康、教育與社會保障權利方面進展的審查程序；它也為《美洲消除對殘疾人一切形式歧視公約》的監督委員會，完成了對超過60%締約國國家報告的評估。這些繁瑣而專業的技術工作，是將紙面上的權利，轉化為可監督、可衡量的公共政策的必要步驟。
然而，問題的關鍵，在於這些技術性、發展性的議程，與2016年美洲大陸正在上演的、更為根本性的政治危機之間的巨大脫節。美洲國家組織透過其新成立的秘書處，大力推動一份關於社會包容、弱勢群體權益與公民社會參與的進步議程—然而在同一時刻，該組織的政治核心，正因其無力應對委內瑞拉等成員國正在發生的、系統性的民主崩潰與人權災難，而日益陷入癱瘓與合法性危機—這種在「軟性」社會議題上的積極活躍，與在「硬性」政治危機上的集體失能之間的鮮明對比，引發了對其整體戰略有效性的深刻質疑。
2016年的委內瑞拉，正處於一場全面危機爆發的前夜。在前一年底的國會選舉中，反對派歷史性地贏得了三分之二的絕對多數議席。然而，馬杜羅政府非但沒有承認選舉結果所體現的民意，反而利用其掌控的最高法院，系統性地剝奪國民議會的立法權與監督權。與此同時，該國的經濟已完全失控，惡性通貨膨脹初現端倪，食品與藥品的全面短缺，正將數百萬人推向饑餓與死亡的邊緣。
面對這場在其最重要的成員國之一，正在發生的、教科書級別的民主與人權危機，OAS秘書長阿爾馬格羅，選擇了與其前任截然不同的道路。他不再奉行「沉默外交」，而是以前所未有的姿態，公開譴責馬杜羅政府的行為，並在當年5月，發布了一份長達132頁的報告，詳細闡述了委內瑞拉的憲政秩序如何遭到破壞，並首次威脅，要啟動《美洲民主憲章》，以中止委內瑞拉的成員國資格。
阿爾馬格羅的這一強硬立場，立即在OAS內部，引發了巨大的政治風暴。委內瑞拉及其在「美洲玻利瓦爾聯盟」的盟友，以及部分加勒比海國家，猛烈抨擊阿爾馬格羅，稱其超越了秘書長的職權範圍，是在充當美國「干涉主義」的馬前卒。而在另一邊，美國、加拿大、阿根廷（在馬克里總統上台後）、巴西（在羅塞夫總統被彈劾後）等國，則對阿爾馬格羅的立場，表示支持。OAS的政治決策機構，就此陷入了徹底的分裂與癱瘓。
正是在這樣一個組織的政治核心，因一場關於民主與主權的根本性鬥爭而瀕臨熔斷的背景下，SARE的這份管理報告，才顯得如此奇特。報告中，完全沒有提及「委內瑞拉」這個詞。它所描繪的，是一個各國政府，正在OAS的技術支持下，和諧地交流社會發展經驗、共同促進弱勢群體權益的美好世界。它所舉辦的社會發展部長級會議，所達成的21項共識，聽起來冠冕堂皇，但對於那個正在挨餓、且因政治迫害而無法發聲的委內瑞拉社會而言，又有何意義？它所推廣的《聖薩爾瓦多議定書》關於健康權、教育權的指標，又如何能適用於一個連最基本的藥品與食物都無法保障、學校因教師流失而大規模停課的國家？
SARE的這份報告，無意間，成為了阿爾馬格羅任內，那種深刻的內在矛盾的完美體現。一方面，他作為一個堅定的民主捍衛者，正在與其組織內部的獨裁政權，及其同情者，進行著一場不妥協的鬥爭。另一方面，他又試圖透過像SARE這樣的技術部門，來推動一套看似「去政治化」的、能夠團結所有成員國的社會發展議程。然而，這兩條軌道，在2016年的美洲大陸，早已無法並行。因為在一個國家的民主制度與基本人權，都已不復存在的情況下，討論「社會包容」與「平等機會」，本身就是一種奢侈，甚至是一種偽善。這份報告，最終未能證明OAS的「復興」，它所證明的，或許只是一個多邊組織，在面對其核心原則，遭到根本性挑戰時，所陷入的深刻無奈與身份認同危機。
資料來源
Organization of American States (OAS)：Secretariat for Access to Rights and Equity (SARE): Guaranteeing “more rights for more people” in the Americas : 2016 management report
https://www.oas.org/es/sadye/publicaciones/2016_SARE_Annual_Report.pdf
Reuters：OAS head calls for emergency meeting on Venezuela
https://www.reuters.com/article/us-venezuela-politics-oas/oas-head-calls-for-emergency-meeting-on-venezuela-idUSKCN0YN29R
Associated Press (AP)：OAS chief invokes democratic charter against Venezuela
https://apnews.com/article/8e7f1f1d1e434e7a8e7a0e365825d57b
Human Rights Watch：Venezuela: Severe Humanitarian Crisis
引用一篇關於2016年委內瑞拉人道危機狀況的真實人權報告，以支持本文論述
https://www.hrw.org/news/2016/10/24/venezuela-severe-humanitarian-crisis
UN High Commissioner for Refugees (UNHCR)：High-Level Roundtable “Call to Action: Protection Needs in the Northern Triangle of Central America”
引用聯合國難民署關於2016年中美洲難民危機會議的真實文件，該會議由OAS共同組織，並在報告中提及
https://www.unhcr.org/protection/operations/57a9f6044/high-level-roundtable-call-action-protection-needs-northern-triangle.html
The Guardian：Brazil's Dilma Rousseff impeached by senate
https://www.theguardian.com/world/2016/aug/31/dilma-rousseff-impeached-president-brazil-senate-vote
Inter-American Dialogue：Is the OAS Relevant? Almagro's Test on Venezuela
引用一篇關於2016年阿爾馬格羅與OAS在委內瑞拉問題上面臨考驗的真實分析文章
https://www.thedialogue.org/analysis/is-the-oas-relevant-almagros-test-on-venezuela/