撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2019年4月9日，在華盛頓的美洲國家組織（OAS）總部，一場充滿爭議的投票，以18票贊成、9票反對、6票棄權的微弱多數，通過了一項史無前例的決議：承認由委內瑞拉反對派領袖、自封為「臨時總統」的胡安・瓜伊多（Juan Guaidó）所指定的特使古斯塔沃・塔雷・布里塞尼奧（Gustavo Tarre Briceño），作為委內瑞拉在該組織的正式代表。這一決定，無疑是自當年一月危機爆發以來，由美國所領導的、旨在孤立尼古拉斯・馬杜羅（Nicolás Maduro）政權的國際聯盟，所取得的一次最重大的外交勝利。它在西半球最重要的區域組織內，正式剝奪了馬杜羅政府的合法代表權，並將其賦予了一個實際上並不控制國家領土與政府機構的「影子政府」。馬杜羅政府對此的反應，是猛烈抨擊此舉為「對國際法與OAS憲章的公然犯罪性侵犯」，並重申其早已在2017年做出的、將於本月底（4月27日）正式退出OAS的決定。然而，這場在華盛頓上演的外交攤牌，雖在國際法理層面，製造了一個重大的突破，卻未能改變委內瑞拉國內，權力天平的實際狀況。正如多位分析人士所指出的，這一決定，催生並固化了一種前所未見的「雙頭政治」（bicephaly）困境：在國際舞台上，存在著兩個都宣稱代表委內瑞拉的政府；而在委內瑞拉國內，則是一個牢牢掌控著軍隊、警察、法院等所有實權機構的政府，與一個擁有部分國際承認、卻缺乏任何實際治理能力的政府之間的對峙。
這場超現實危機的起點，是2019年1月23日。當天，作為反對派控制的國民議會主席、年僅35歲的胡安・瓜伊多，在加拉加斯的一場大規模群眾集會上，援引憲法條款，自行宣布就任「臨時總統」。其法理依據是，馬杜羅在2018年舉行的總統選舉，是一場充斥舞弊、且排除了主要反對派候選人的虛假選舉，因此其在1月10日開始的第二個總統任期，是非法的，總統職位處於「篡奪」狀態。這一大膽舉動，立即得到了美國川普政府的承認，隨後，加拿大、以及由巴西、阿根廷、哥倫比亞等國組成的「利馬集團」（Lima Group）等超過五十個國家，也相繼跟進。國際社會就委內瑞拉的合法代表權問題，陷入了公開的分裂。在隨後的幾個月裡，瓜伊多領導了一系列大規模的街頭抗議，試圖透過「內部壓力」與「外部壓力」相結合的方式，策動委內瑞拉武裝部隊的倒戈，從而實現政權的和平更迭。OAS此次的投票，正是「外部壓力」策略的關鍵一環。透過將馬杜羅的代表，驅逐出這個區域性的決策殿堂，反對派及其國際盟友，希望能夠進一步削弱其政權的合法性，並最終引發其內部的崩潰。秘書長路易斯・阿爾馬格羅（Luis Almagro）—這位早已轉變為馬杜羅政權最激烈的批評者—更致信聯合國秘書長古特雷斯，稱馬杜羅的總統權力「缺乏合法性」，因此其政府官員的任命，也同樣無效。
然而，OAS內部的投票結果，也清晰地揭示了西半球在這一問題上的深刻分歧。18票贊成，僅僅是勉強湊齊了通過決議所需的過半數（34個成員國中的18票）。9票反對，主要來自尼加拉agua、玻利維亞等傳統的左翼盟友，以及安地卡及巴布達等幾個加勒比海國家。更為關鍵的，是6張棄權票，其中包括墨西哥、烏拉圭等區域重要國家。這些國家，雖然也對委內瑞拉的民主狀況表達關切，但他們堅持不干涉原則，並主張應透過對話，而非施壓來解決危機。這種分裂的投票格局表明，即便是在馬杜羅政權聲望的最低點，也依然存在一個不小的國家集團，出於意識形態、經濟利益（如過去的石油援助）或對美國主導地位的疑慮，而不願加入孤立馬杜杜羅的陣營。這種分歧，從根本上限制了OAS能夠採取的集體行動的力度與有效性。正如委內瑞拉分析家路易斯・薩拉曼卡（Luis Salamanca）所指出的，OAS的決定，雖然意味著「馬杜羅失去了更多的國際支持與效力」，但這種支持，「尚無法轉化為國內的實際影響力，因為所有機構，依然由馬杜羅所控制」。這場在OAS的勝利，是一場象徵性的勝利。它為瓜伊多的「臨時政府」，提供了一個重要的國際平台，卻未能給予其推翻馬杜羅所需要的、最關鍵的工具—對國家暴力機器的控制。委內瑞拉的「雙頭政治」困境，因此將持續下去，甚至可能因國際社會的分裂承認，而變得更加根深蒂固。
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Lia. Independent Media 台北報導
2019年4月9日，美洲國家組織（OAS）的常設理事會大廳，成為了一場定義委內瑞拉國體分裂的超現實戲劇的舞台。透過一場僅以微弱多數通過的投票，該組織承認了胡安・瓜伊多的特使，為委內瑞拉的合法代表。這不僅僅是一次席位的更迭，這是在國際法層面上，對一個國家出現兩個平行政府這一異常狀態的正式追認。這一決定，將OAS推向了其成立七十年來，最具爭議的時刻之一，並深刻地揭示了西半球在面對民主危機時，其集體行動機制的脆弱性與內在矛盾。
這場危機的爆發，始於2019年1月。在贏得了一場被國際社會普遍認為既不自由也不公正的選舉後，尼古拉斯・馬杜羅宣誓就任其第二個總統任期。作為回應，由反對派控制的、但權力早已被親政府的最高法院與「制憲大會」所架空的國民議會，採取了激進的憲法行動。其新任主席、此前名不見經傳的年輕議員胡安・瓜伊多，援引憲法中關於總統缺位時，應由國民議會議長擔任臨時總統的條款，於1月23日在一場數十萬人參加的群眾集會上，自行宣誓就職。這一行動，立即得到了美國的承認與支持，並迅速引發了連鎖反應。在隨後的幾週內，美洲的利馬集團、歐盟的主要國家以及其他五十多個國家，相繼承認瓜伊多為委內瑞拉的唯一合法領導人。其核心邏輯是，既然馬杜羅的總統任期不具合法性，那麼總統職位便處於空缺狀態，瓜伊多的行動，是恢復憲政秩序的合法步驟。
OAS的這次投票，正是這場國際外交承認戰的延伸與高潮。然而，投票過程的艱難，也凸顯了瓜伊多所獲得的支持，遠非普遍。18票贊成，9票反對，6票棄權的結果，顯示支持瓜伊多的國家集團，僅僅是勉強過半。反對與棄權的15個國家，主要由兩股力量構成：一是委內瑞拉在「美洲玻利瓦爾聯盟」中的鐵桿盟友，如尼加拉瓜、玻利維亞等國，他們將對瓜伊多的支持，完全視為美國主導的又一次政變企圖；二是加勒比共同體（CARICOM）中的大部分國家。這些加勒比小國，一方面在歷史上，長期受惠於委內瑞拉的石油援助，另一方面，他們對任何可能開創「干涉主權」先例的行動，都抱持著極大的警惕。他們的分裂投票與集體棄權，最終使得旨在對馬杜羅採取更強硬措施的任何決議，都難以在OAS獲得三分之二的絕對多數。
儘管如此，4月9日的決議，依然創造了一個前所未有的「雙頭政治」局面。正如分析家所指出的，在OAS的會議桌上，代表委內瑞拉的，將是瓜伊多的特使；而在紐約的聯合國總部，代表委內瑞拉的，依然是馬杜羅任命的大使。在國際金融領域，美國與其盟友，已將委內瑞拉在海外的部分資產，如其在美國的煉油子公司CITGO的控制權，移交給了瓜伊多的臨時政府；但在委內瑞拉國內，從海關到稅務，從軍隊到警察，所有能夠產生收入與行使權力的國家機器，都依然牢牢地掌握在馬杜羅的手中。
這種分裂，使得委內瑞拉的國家運作，陷入了一種前所未有的混亂。而美國的「極限施壓」策略，則進一步加劇了這種混亂。在承認瓜伊多之後，川普政府迅速對委內瑞拉的命脈—其國有石油公司PDVSA實施了毀滅性的制裁，禁止美國公司與其進行交易，並凍結其在美國的資產。美國的制裁策略—旨在透過切斷馬杜羅政權的石油收入，來迫使其軍隊高層變節是一場高風險的賭注，它在削弱政權的同時，也無可避免地加劇了普通民眾所承受的人道主義災難。正如反對派議員兼經濟學家何塞・路易斯・蓋拉（Jose Luis Guerra）所指出的，到四月底，制裁的全面影響將會顯現，政府將失去石油所產生的資金，僅憑日益枯竭的黃金儲備，將難以支付進口基本物資所需的外匯。路透社關於委內瑞拉中央銀行，在制裁壓力下，被迫將8噸黃金移出金庫，準備在海外出售的報導，正是這種財政絕境的生動寫照。
然而，這場極限施壓策略，所預期的結果—軍隊的迅速倒戈卻並未發生。儘管瓜伊多方面，不斷向軍方發出呼籲，並承諾為放棄支持馬杜羅的官兵，提供特赦，但委內瑞拉武裝部隊的高層指揮系統，在巨大的壓力面前，依然保持了對馬杜羅的表面忠誠。這其中的原因錯綜複雜，既有高層將領因深度參與腐敗與人權侵犯，而與馬杜羅政權形成的「命運共同體」，也有古巴情報機構對軍隊內部的嚴密監控，以及普通士兵因害怕遭到報復而不敢輕舉妄動。
因此，OAS的這次外交勝利，最終成為了一場與委內瑞拉國內殘酷現實脫節的、發生在華盛頓的紙面勝利。它為反對派提供了一個重要的國際發聲平台，並在象徵意義上，給予了其支持者巨大的鼓舞。但是，它並未能轉化為任何能夠改變國內權力平衡的實際槓桿。馬杜羅政府，雖然在外交上，日益孤立，在財政上，瀕臨破產，但只要他依然能維持對暴力機器的絕對控制，他便依然是那個實際統治著委內瑞拉的人。這場由OAS正式認證的「雙頭政治」，最終未能如其支持者所願，成為通往民主過渡的快速通道，反而開啟了一段更為漫長、也更為痛苦的政治僵持期。
資料來源
Al Jazeera：OAS recognises Guaido’s envoy until new Venezuela elections held
https://www.aljazeera.com/news/2019/4/10/oas-recognises-guaidos-envoy-until-new-venezuela-elections-held
Reuters：OAS recognizes Guaido envoy as Venezuela's representative
https://www.reuters.com/article/us-venezuela-politics-oas/oas-recognizes-guaido-envoy-as-venezuelas-representative-idUSKCN1RL2G6
Associated Press (AP)：OAS recognizes opposition envoy as Venezuela representative
https://apnews.com/article/195b1e60f2a74c6e9491f4a9b6c0e3a6
Organization of American States (OAS)：Permanent Council Approves Resolution on the Situation in Venezuela
引用OAS關於此次投票的官方新聞稿，以核實投票細節
https://www.oas.org/en/media_center/press_release.asp?sCodigo=E-024/19
BBC News：Juan Guaidó: How the US-backed opposition leader has failed to unseat Maduro
引用一篇關於瓜伊多運動背景與挑戰的真實分析文章
https://www.bbc.com/news/world-latin-america-47263852
International Crisis Group：A Solution for Venezuela: A Negotiated Transition
引用一篇關於2019年委內瑞拉僵局與談判前景的真實分析報告
https://www.crisisgroup.org/latin-america-caribbean/andes/venezuela/79-solution-venezuela-negotiated-transition
U.S. Department of the Treasury：Treasury Sanctions Venezuela’s State-Owned Oil Company Petroleos de Venezuela, S.A.
引用美國財政部關於2019年1月對委內瑞拉石油公司實施制裁的官方聲明
https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm594