撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2018年11月5日，北大西洋公約組織（NATO）總部發布了一份媒體公告，正式宣布將於同年12月4日至5日在布魯塞爾新總部召開盟國外交部長級會議。儘管該公告本身主要為程序性安排，但其發布的時機，恰逢歐洲-大西洋安全面臨自冷戰結束以來最為嚴峻和複雜的雙重危機之際，使得這場即將到來的會議備受矚目。根據此前北約秘書長及各方透露的訊息，此次外長會議的議程將被兩大迫在眉睫的議題所主導：其一，是作為歐洲核武軍備控制基石的《中程飛彈條約》（INF Treaty）正瀕臨全面崩潰的邊緣；其二，則是俄羅斯與烏克蘭在亞速海及克赤海峽地區日益升高的軍事對峙。這兩大危機，共同將聯盟推到了一個關鍵的戰略十字路口。會議預計將是美國在正式宣布其暫停履行INF條約義務前，與歐洲盟國進行的最後一次高層級磋商，旨在就如何應對俄羅斯持續違反條約的行為形成統一立場。同時，針對俄羅斯在亞速海對烏克蘭船隻的侵略性攔截，外長們將與受邀出席的烏克蘭及喬治亞外長共同商討對策，以 reaffirm 對黑海地區夥伴國主權的堅定支持。除了這兩大焦點，會議議程預計還將涵蓋對阿富汗和平進程新動態的評估、對西巴爾幹地區穩定及聯盟「開放門戶」政策的持續推進，以及跨大西洋關係中長期存在的「負擔分擔」議題。因此，這場在2018年寒冬舉行的外長會議，不僅僅是一次例行的年度盤點，更是一場旨在應對體系性風險、管控即時危機、並為聯盟未來航向定錨的關鍵決策會議。
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Lia Independent Media 台北報導
危機前夜的集會—一份被陰雲籠罩的會議通知
2018年11月5日，當北大西洋公約組織發布關於即將在十二月初舉行的外交部長會議的媒體公告時，這份看似例行公事的程序性文件，卻在全球戰略分析圈內引發了非同尋常的關注。文件本身僅涵蓋了媒體認證、後勤安排等技術性細節，但其所預告的這場集會，卻恰好被定格在一個歐洲安全秩序正經歷劇烈震盪的歷史性時刻。這場即將到來的會議，其議程注定將被兩場同時引爆、相互關聯且具有深遠影響的危機所主導：一場是關乎歐洲大陸戰略穩定基石的軍備控制體系的崩塌，另一場則是在聯盟東翼門戶上演的、赤裸裸的軍事對抗與升級。
因此，這次外長會議從一開始就被賦予了遠超常規的緊迫感與重要性。它不再是一次對既有政策進行盤點和微調的例行會議，而是一場名副其實的危機管理峰會。擺在二十九國外長面前的，將不再是抽象的威脅評估或長遠的戰略規劃，而是需要在極短時間內做出抉擇、並可能產生不可逆後果的具體挑戰。
第一個，也是最具體系性風險的挑戰，來自於《中程核飛彈條約》（Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty, INF）的瀕臨死亡。這份簽署於1987年的條約，曾被譽為結束冷戰的里程碑，它銷毀了美蘇部署在歐洲的整個中程彈道飛彈和巡弋飛彈類別，將歐洲大陸從核戰邊緣拉回。然而，在會議召開前夕，美國已公開宣布，由於俄羅斯長期、持續地違反條約（特別是其部署9M729型陸基巡弋飛彈的行為），華盛頓準備暫停履行其條約義務。十二月的外長會議，因此成為了美國向其歐洲盟友進行最後通牒式磋商的關鍵場合。歐洲國家在這場危機中處境最為尷尬和危險：它們既是俄羅斯違規飛彈的最直接受害者，也最不願看到歐洲重新淪為大國核軍備競賽的舞台。如何在維護條約精神、追究俄羅斯責任與避免局勢失控之間找到一條狹窄的路徑，將是對跨大西洋團結與外交智慧的極限考驗。
第二個，也是更具即時性的危機，則正在黑海地區急劇發酵。就在會議召開前夕的十一月下旬，俄羅斯在克赤海峽附近，以武力扣押了三艘試圖從黑海駛入亞速海的烏克蘭海軍船隻及船員。這一事件是自2014年克里米亞被吞併以來，俄烏之間最為嚴重的直接軍事衝突。它不僅是對烏克蘭主權的公然侵犯，更是俄羅斯試圖將亞速海「內湖化」、進一步扼殺烏克蘭東部經濟命脈的戰略步驟。這場突如其來的軍事升級，無疑將成為外長會議議程的首要議題。北約將如何回應這次公然的武力使用？如何在不直接軍事介入的情況下，向烏克蘭提供有意義的支持，並向俄羅斯傳遞清晰的威懾信號？這些問題，將直接考驗聯盟應對其東翼「灰色地帶」衝突的能力與決心。
除了這兩大迫在眉睫的危機，外長們的議事桌上還將擺放著一系列長期而棘手的難題：從美國政府持續施壓的「負擔分擔」問題，到阿富汗和平前景因美國策略轉變而出現的新變數，再到西巴爾幹地區脆弱的穩定與聯盟「開放門戶」政策的未來。所有這些議題交織在一起，使得這場在2018年冬日舉行的會議，成為了對北約政治凝聚力、戰略一致性與危機應對能力的一次全面檢驗。
「末日條約」的黃昏—《中程飛彈條約》的最後時刻
在十二月外長會議所有潛在議程中，沒有任何一項比《中程飛彈條約》（INF Treaty）的命運更具分量，也沒有任何一項對歐洲大陸的長期安全格局具有如此根本性的影響。這次會議，在很大程度上，被視為國際社會為挽救這份被譽為「歐洲核裁軍基石」的條約所做的最後一次集體努力。然而，會議召開時的氣氛，與其說是充滿希望，不如說是瀰漫著一種為條約準備悼詞的悲觀情緒。
《中程飛彈條約》簽署於1987年12月8日，由時任美國總統雷根與蘇聯領導人戈巴契夫共同簽訂。它的歷史性意義在於，它徹底銷毀了美蘇雙方所有射程在500至5500公里之間的陸基彈道飛彈和巡弋飛彈及其發射裝置。在當時，蘇聯部署的SS-20飛彈與美國在西歐部署的「潘興II」和陸基「戰斧」巡弋飛彈，使得歐洲處於一種極度不穩定的「核戰邊緣」狀態，雙方都具備在數分鐘內對對方心臟地帶發動毀滅性核打擊的能力。INF條約的簽訂，將這一整類最為危險和破壞穩定的武器從歐洲大陸上移除，極大地緩解了冷戰的緊張氣氛，被公認為軍備控制史上的偉大勝利。在隨後的近三十年裡，它與其他軍控條約一道，共同構成了歐洲戰略穩定的制度性基礎。
然而，這一基礎自21世紀第二個十年起，開始遭到系統性的侵蝕。北約盟國、特別是美國，多年來一直指控俄羅斯秘密研發和測試違反INF條約的飛彈系統。指控的核心，集中在俄羅斯的9M729型（北約代號SSC-8）陸基巡弋飛彈。根據美國及其盟國的情報評估，該型飛彈的實際射程遠遠超過了條約所允許的500公里上限，使其能夠從俄羅斯西部領土，對絕大多數歐洲國家的首都和重要軍事目標構成威脅。多年來，北約通過各種雙邊和多邊管道，反覆向俄羅斯提出質疑，要求其就該飛彈的性能參數保持透明，並銷毀違規系統，但始終遭到莫斯科的否認與搪塞。
局勢在2018年10月急轉直下。美國總統川普公開宣布，由於俄羅斯長期的、實質性的違約行為，美國準備退出INF條約。這一表態，在歐洲盟國中引發了巨大的震動與憂慮。歐洲的立場極為矛盾：一方面，它們完全認同美國對俄羅斯違約的判斷，並深切感受到9M729飛彈所帶來的直接威脅；但另一方面，它們極度恐懼美國退出條約可能引發的連鎖反應—即條約的徹底死亡，以及隨之而來的、在歐洲大陸上不受限制的新一輪中程飛彈軍備競賽。這將使歐洲重回1980年代那個人人自危的核陰影之下。
因此，十二月的外長會議，成為了這場危機的關鍵決策點。美國國務卿麥克·龐培歐（Mike Pompeo）將出席會議，其主要任務，是向歐洲盟國通報美國的最終立場，並爭取整個聯盟的集體背書。擺在歐洲外長們面前的，是一個艱難的選擇：是繼續徒勞地呼籲維護一個已被單方面掏空的條約，還是與美國團結一致，共同承認條約已死，並開始為一個沒有INF條約的、更危險的未來做準備。
可以預見，會議的最終成果，將是一份經過精心協商的、旨在展示跨大西洋團結的聯合聲明。北約大概率將首次以整個聯盟的名義，正式宣布認定俄羅斯「實質性違反」（material breach）了INF條約。這將為美國的退約行動，提供法理與道義上的支持。同時，為了回應歐洲的關切，聲明可能會給予俄羅斯一個最後的、短暫的「窗口期」（例如60天），要求其在此期限內恢復全面、可驗證的履約，否則美國將正式啟動退約程序。這場關於條約存廢的討論，其本質已不再是軍備控制的技術性辯論，而是一場關乎威懾、信譽與聯盟團結的深刻政治抉擇。無論結果如何，INF條約的黃昏，都預示著歐洲一個相對穩定的安全時代即將落幕。
亞速海的炮火—對灰色地帶侵略的即時回應
就在《中程飛彈條約》的存廢危機將歐洲的戰略穩定推向崩潰邊緣的同時，一場更為直接、更具火藥味的軍事危機，在聯盟的東南翼門戶—黑海地區—驟然爆發。2018年11月25日，俄羅斯邊防部隊在連接黑海與亞速海的克赤海峽附近，對三艘試圖正常通行的烏克蘭海軍船隻採取了極具侵略性的行動，包括撞擊、開火和最終的武力扣押，並俘虜了二十四名烏克蘭海軍人員。這一事件，是自2014年以來俄烏之間最為嚴重的正面軍事衝突，它如同一塊巨石，投入本已波濤洶湧的歐洲安全之湖，激起了巨大的漣漪，並不可避免地成為了十二月北約外長會議的首要緊急議程。
克赤海峽事件的背後，是俄羅斯精心計算的戰略意圖。自2014年非法吞併克里米亞、並在2018年完成了橫跨克赤海峽的大橋建設後，俄羅斯實際上已經完全控制了這個進出亞速海的唯一通道。此次的武力攔截行動，可以被視為其將這種事實上的控制，轉變為法理上和軍事上排他性權利的關鍵一步。其最終目標，是將亞速海徹底「內湖化」，切斷烏克蘭東部重要港口（如馬里烏波爾和別爾江斯克）與外部世界的聯繫，從而對烏克蘭的經濟施加巨大的絞殺壓力。這是一種典型的「混合戰爭」升級，即利用地理優勢、法律爭議和有限的軍事行動，在不引發全面戰爭的前提下，逐步蠶食對手的主權，達成自身的戰略目標。
這次事件，對北約而言，是一次嚴峻的考驗。它直接挑戰了聯盟維護黑海地區航行自由、支持夥伴國主權與領土完整的承諾。因此，即將召開的外長會議，成為了北約制定集體回應的第一个高層級平台。為表示對烏克蘭的聲援，北約特別邀請了烏克蘭和同樣面臨俄羅斯領土佔領問題的喬治亞外長，出席會議的專門議程。這一安排，旨在向莫斯科傳遞一個清晰的信號：聯盟與其黑海地區的夥伴國堅定地站在一起。
可以預期，外長們的討論將圍繞幾個層面展開。首先，在政治和外交層面，聯盟將發表措辭強硬的聯合聲明，一致譴責俄羅斯的侵略行徑，認定其違反了國際法和雙邊條約中關於保障克赤海峽和亞速海航行自由的規定，並堅決要求俄羅斯立即釋放被扣押的烏克蘭船員和船隻。這種統一的政治立場，是向國際社會展示跨大西洋團結、孤立俄羅斯的第一步。
其次，在務實支持層面，外長們將探討如何向烏克蘭提供進一步的援助。這可能包括加強對烏克蘭海軍的能力建設支持、提供更多的海岸監視雷達和通信設備，以及深化在情報共享和戰略諮詢方面的合作。然而，任何直接派遣北約海軍艦隊進入亞速海護航的選項，幾乎可以被排除，因為這將極易引發與俄羅斯的直接軍事衝突，是聯盟極力避免的。
最後，在聯盟自身的軍事態勢層面，此次事件將促使北約重新評估其在整個黑海地區的存在感和態勢感知能力。外長們可能會責成軍事指揮官，研究增加北約海軍艦隊在黑海（而非亞速海）的巡邏頻率、加強空中偵察活動，以及與羅馬尼亞、保加利亞、土耳其等黑海沿岸盟國，以及夥伴國烏克蘭和喬治亞，進行更為頻繁和複雜的聯合演習。這場在亞速海燃起的炮火，再次以一種冷酷的方式提醒著北約，其東翼的挑戰是動態的、不斷演變的，需要聯盟時刻保持警惕，並以靈活、堅定和團結的方式，應對任何形式的侵略升級。
永恆的博弈—負擔分擔與阿富汗的和平迷霧
在應對兩場迫在眉睫的危機之餘，十二月的外長會議議程，還將被兩個長期存在、極具戰略重要性且同樣充滿內部博弈的議題所佔據：跨大西洋聯盟內部永恆的「負擔分擔」爭論，以及在阿富汗尋求政治終局的複雜前景。這兩個議題，雖然不像INF條約或亞速海危機那樣具有一觸即發的緊迫性，卻深刻地關係到聯盟的長期健康、內部凝聚力以及其全球角色的定位。
「負擔分擔」的議題，在2018年幾乎成為了所有北約高層會議的固定背景音。美國政府對歐洲盟國、特別是德國，未能履行其在2014年威爾斯峰會上做出的國防開支承諾，進行了持續而猛烈的批評。儘管在七月的布魯塞爾峰會上，聯合宣言以一系列積極的數據，試圖證明歐洲盟國和加拿大正在「扭轉局面」，但這並未能完全平息來自華盛頓的壓力。因此，十二月的外長會議，將不可避免地需要再次盤點各國在實現「GDP的2%」和「20%用於重大裝備」這兩個指標上的最新進展。這場盤點，既是一次面向美國的「成績匯報」，也是一次盟國之間的「同儕審查」，旨在確保增加國防投資的政治勢頭能夠得以維持。
與此同時，在阿富汗，局勢正經歷著自2001年戰爭爆發以來最為深刻和快速的變化。美國在2018年秋季任命了資深外交官扎爾梅·哈利勒扎德（Zalmay Khalilzad）為阿富汗和解事務特別代表，並授權他直接與塔利班進行談判，以期盡快達成一項政治解決方案。這一策略的轉變，為結束這場長達十七年的戰爭帶來了新的希望，但也給北約帶來了全新的、複雜的挑戰。
這項新的美國和平推動—一場優先考慮速度並直接與叛亂分子接觸的高風險外交策略—給聯盟帶來了一個複雜的兩難境地：如何在支持和平承諾的同時，不損害其旨在維持的阿富汗政府的合法性。哈利勒扎德的團隊與塔利班代表在卡達等多地舉行了多輪秘密會談，而在某些階段，這些會談甚至繞開了北約所支持的阿富汗喀布爾合法政府。這種做法，在盟國之間引發了普遍的關切。外長們需要在這次會議上，就如何協調這一新的美國外交倡議，進行深入的討論。
會議的核心議題將包括：第一，如何確保任何與塔利班達成的協議，都能夠保障阿富汗在過去十七年中、在國際社會幫助下所取得的來之不易的成果，特別是在人權、女性權益和民主制度方面的進步。第二，如何定義「負責任的撤軍」。盟國普遍擔心，過於倉促的、以政治日程為導向的撤軍，可能會導致阿富汗安全部隊的崩潰，重蹈1990年代初內戰的覆轍。第三，如何維持對阿富汗政府的影響力和支持。在美國與塔利班直接對話的背景下，如何確保喀布爾政府在未來的和平架構中不被邊緣化，成為了維護阿富汗長期穩定的關鍵。
因此，外長們的討論，將是一場在抓住和平機遇與管控巨大風險之間的艱難平衡。他們需要在支持美國外交努力的同時，堅持聯盟的長期原則，並確保任何最終的和平協議，都不會以犧牲阿富汗人民的未來為代價。這場籠罩在和平迷霧中的博弈，其結果將不僅決定阿富汗的命運，也將深刻地考驗跨大西洋聯盟在處理複雜的戰後過渡問題上的團結與智慧。
巴爾幹的羅盤—在擴員與穩定之間導航
在議程的最後部分，北約外長們將把目光從東翼的軍事對峙和阿富汗的和平談判，轉向聯盟傳統的戰略後院—西巴爾幹地區。這一地區雖然已不再是1990年代那樣的火藥桶，但其脆弱的穩定、懸而未決的歷史爭端以及大國影響力的滲透，使其始終是北約「合作安全」議程上的重要一環。此次會議將聚焦於聯盟「開放門戶」政策的最新進展，以及如何繼續在該地區扮演穩定之錨的角色。
會議在這一領域最為積極的議題，將是當時的前南斯拉夫的馬其頓共和國（即後來的北馬其頓）的入盟進程。在2018年6月，在經歷了長達二十七年的艱難談判後，史高比耶與雅典就該國的國名問題，歷史性地達成了《普雷斯帕協議》。這一外交突破，為其加入北約掃清了最後、也是最根本的障礙。在七月的布魯塞爾峰會上，北約已正式向其發出了啟動入盟談判的邀請。因此，十二月的外長會議，將是對其入盟進程的一次進度盤點。外長們將評估《普雷斯帕協議》在兩國國內（特別是在史高比耶）的批准進度，並為其在次年二月正式簽署《入盟議定書》做好最後的政治準備。馬其頓的案例，被北約視為「開放門戶」政策依然充滿活力的最佳證明，它向整個地區展示了，通過艱難的政治妥協與和解，通往歐洲-大西洋一體化的大門始終是敞開的。
與此同時，會議也將審視該地區其他國家的情況。對於波士尼亞與赫塞哥維納，一個長期懸而未決的問題是何時正式啟動其在2010年就已獲批的「成員國行動計畫」（Membership Action Plan, MAP）。啟動MAP的關鍵條件，是將具有國防意義的不動產正式登記為國家資產。外長們可能會在此次會議上，就是否可以在該問題尚未完全解決的情況下，先行啟動MAP，做出一個具有政治靈活性的決定，以鼓勵該國的親西方力量，並對抗日益增長的外部影響力。
此外，塞爾維亞與科索沃之間持續的緊張關係，也將是外長們關切的議題。北約通過其在科索沃的維和部隊（KFOR），始終是該地區安全的最終保障者。外長們將重申對歐盟斡旋的雙方對話的支持，並敦促雙方避免採取任何可能導致局勢升級的單邊行動。
總體而言，北約在西巴爾幹的政策，如同一把精準的羅盤，試圖在多重目標之間進行導航：既要通過「開放門戶」政策，吸引和獎勵那些致力於改革與和解的國家；又要通過維和行動與夥伴關係，穩定那些暫時不具備加入條件、但對區域安全至關重要的國家；同時，還要巧妙地應對俄羅斯等外部勢力在該地區日益增長的經濟、政治和文化影響力。這是一項需要極大耐心和精細外交手腕的長期工程，其成功與否，將直接關係到歐洲東南翼的長治久安。
十字路口上的聯盟
當2018年12月5日，北約各國外長結束其在布魯塞爾的冬季會議時，他們所面對的，是一個比以往任何時候都更為複雜、也更具挑戰性的戰略全局。這次會議的議程，本身就是對聯盟所處歷史十字路口的一次精準寫照。從一場可能引發歐洲新一輪核軍備競賽的條約危機，到一場在聯盟門戶上演的、可能隨時擦槍走火的軍事對峙，再到一場在阿富汗的、結局未卜的和平博弈，每一個議題都充滿了巨大的風險，也蘊含著潛在的機遇。
這次會議並未產生任何驚天動地的、類似峰會級別的重大決策。它的本質，更像是一次在風暴來臨前的集體磋商與航向校準。在《中程飛彈條約》問題上，聯盟成功地形成了一個統一的、將責任歸咎於俄羅斯的政治立場，為後續的跨大西洋協同行動奠定了基礎，儘管這未能挽救條約本身。在亞速海危機上，聯盟發出了強烈的政治譴責信號，並承諾加強對烏克蘭的支持，展示了其在應對「灰色地帶」侵略時的決心，儘管其實際行動選項依然有限。
最終，這場在2018年寒冬舉行的會議，凸顯了北約在新時代所面臨的永恆困境與核心價值。困境在於，它必須在一個充滿了模糊性、多樣性和快速變化的威脅環境中，以一個由二十九個主權國家組成的、基於共識的決策機制，來尋求統一而有效的應對。而其核心價值則在於，儘管面臨著巨大的內部與外部壓力，這個聯盟依然是其成員國進行安全磋商、協調立場、並最終形成集體行動的、不可替代的中心平台。會議的召開本身，就是對話與團結的體現。它證明了，在一個日益分裂和充滿不確定性的世界裡，跨大西洋的安全紐帶，雖時有摩擦，卻依然堅韌。
資料來源：
Foreign Affairs Ministers meetings Brussels, 4-5 December 2018
https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_160044.htm