撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2019年11月20日，北大西洋公約組織（NATO）各國外交部長在布魯塞爾舉行會議，旨在為即將到來的倫敦領導人峰會協調立場並敲定關鍵決策。此次會議在聯盟內部因法國總統馬克宏提出北約正經歷「腦死」而引發劇烈爭議的背景下召開，其核心任務不僅是應對外部安全挑戰，更是向外界展示聯盟的內部團結與持續適應能力。會議達成了一系列具有里程碑意義的共識，其中最為矚目的，是正式承認太空為繼陸、海、空和網路之後的第五個作戰領域。此舉旨在使聯盟能夠更好地整合與保護其日益依賴衛星進行通信、導航與情報偵察的軍事行動。秘書長延斯·史托騰伯格強調，北約無意將武器送入太空，其太空政策將完全遵循國際法。此外，會議首次在部長級層面，將「中國的崛起」作為一個戰略性議題進行正式討論，標誌著這個成立七十年的跨大西洋聯盟，正將其戰略視野從傳統的歐洲-大西洋區域，擴展至全球範圍。面對一個日益複雜的國際安全環境，外長們還就如何應對俄羅斯、後《中程飛彈條約》時代的軍備控制前景、強化黑海地區安全以及提升能源安全韌性等議題進行了深入探討。在聯盟內部事務上，史托騰伯格秘書長再次強調了在「負擔分擔」方面取得的「前所未有」的積極進展，以期在倫敦峰會前緩和跨大西洋的緊張關係。此次外長會議，以其一系列前瞻性的決策，不僅有力地反駁了關於聯盟僵化或過時的論述，更為北約在一個大國競爭與新技術挑戰並存的新時代中，確立了新的戰略航標。
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Lia Independent Media 台北報導
在「腦死」的陰影下—一場尋求團結與新方向的會議
2019年11月20日，布魯塞爾的北約總部，二十九國外交部長齊聚一堂。這場會議的召開，正值北大西洋公約組織成立七十週年慶祝活動前夕，本應充滿團結與回顧成就的氣氛，卻被一片濃重的政治陰雲所籠罩。僅在兩週前，法國總統艾曼紐·馬克宏（Emmanuel Macron）在接受《經濟學人》雜誌專訪時，拋出了一番極具衝擊力的言論，稱北約正在經歷「腦死」（brain death）。他質疑聯盟缺乏戰略協調，並對《華盛頓條約》第五條集體防禦承諾的絕對可靠性提出了疑問。這番來自一個核心盟國領導人的尖銳批評，如同一場政治地震，撼動了整個聯盟的根基，也使得這次外長會議的使命，變得異常艱鉅和微妙。
因此，這次會議不僅僅是為十二月初在倫敦舉行的領導人峰會進行的例行性技術籌備，它更是一次旨在彌合內部分歧、重申共同目標、並向外界強力展示聯盟依然充滿活力的政治療癒與戰略校準。北約秘書長延斯·史托騰伯格（Jens Stoltenberg）在會後的記者會上，其開場白便直指這一核心挑戰：「我們都同意，北約對我們的安全仍然不可或缺，儘管我們存在分歧，但在共同面對未來時，我們團結一致會更強大。」這句話，無疑是對「腦死」論最為直接和權威的回應。
為了證明聯盟並未「腦死」，而是仍在積極思考和行動，外長們在會上達成了一系列具有實質性意義和前瞻性的決策。這些決策，成為了史托騰伯格反駁悲觀論調最有力的論據。其中最引人注目的兩項，均標誌著北約戰略邊界的歷史性拓展：其一，是正式承認太空為繼陸、海、空和網路之後的第五個作戰領域，顯示聯盟正嚴肅應對新興技術對戰爭形態的顛覆性影響；其二，則是首次在部長級的正式議程中，將「中國的崛起」作為一個戰略性議題進行討論，這標誌著這個以歐洲-大西洋為傳統地理重心的聯盟，正開始將其戰略視野投向更為廣闊的全球舞台。
除了這兩項開創性的議題，會議還深入探討了一系列傳統與非傳統安全挑戰，包括如何應對一個持續具有侵略性的俄羅斯、在《中程飛彈條約》失效後如何重建軍備控制框架、如何加強在黑海地區的安全存在，以及如何提升聯盟在能源安全領域的韌性。而在聯盟內部，關於「負擔分擔」的老問題，也以一種更為積極的敘事方式被再次提及，旨在為即將到來的領導人峰會營造一個更為和諧的氛圍。
總體而言，2019年11月的這次外長會議，可以被視為北約在經歷了一場嚴重的內部信任危機後，所進行的一次成功的「壓力測試」。它通過一系列實質性的決策，證明了聯盟的制度性框架依然在有效運作，其適應新挑戰的能力也並未喪失。這是一場精心策劃的、旨在為倫敦七十週年慶典鋪平道路的會議，它試圖向世界表明：儘管偶有雜音，但跨大西洋安全共同體的交響樂，依然在奏響。
第五作戰領域—北約的太空政策與未來戰爭
在本次外長會議所達成的所有決策中，最具開創性且對未來戰爭形態影響最為深遠的，無疑是正式承認太空為聯盟的第五個作戰領域（operational domain）。這一決策，將太空與傳統的陸、海、空以及在2016年被承認的網路空間置於同等的戰略地位，標誌著北約對現代軍事行動賴以存在的基礎—天基能力—的安全，給予了最高層級的重視。
這一決策的背後，是聯盟對一個日益明顯且令人不安的戰略現實的回應。在21世紀，北約及其成員國的軍事行動，對太空資產產生了前所未有的依賴。從全球定位系統（GPS）為軍隊、艦船和精確制導彈藥提供導航，到軍事衛星通信（SATCOM）保障全球範圍內的指揮與控制，再到偵察衛星提供關鍵的情報、監視與偵察（ISR）數據，太空已然成為現代軍隊的神經系統。一旦這一神經系統遭到攻擊或癱瘓，整個軍事機器的效能將會被極大地削弱。
與此同時，潛在的戰略競爭對手，特別是俄羅斯和中國，早已認識到太空的這一戰略脆弱性，並在過去十年間大力發展其反太空（counter-space）能力。這些能力涵蓋了從地面發射的、能夠直接摧毀衛星的動能反衛星武器（ASAT），到能夠干擾或致盲衛星感測器的定向能武器（如雷射），再到能夠劫持衛星控制權的網路攻擊手段。這些不斷發展的反太空武器庫，對北約的天基資產構成了直接且日益增長的威脅。
因此，將太空確立為一個作戰領域，並非是如史托騰伯格所澄清的那樣，意圖「將武器放入太空」。北約的太空政策，在現階段的核心是「防禦性的」。承認其為作戰領域，其首要的、也是最直接的意義在於，它為聯盟的軍事規劃者提供了一個正式的框架，來整合、保護和利用太空能力。正如史托騰伯格所解釋的：「這可以讓北約的規劃者向盟國提出提供能力和服務的請求，例如衛星通信的時數。」換言之，太空能力（如通信帶寬、衛星圖像等）將被正式視為一種可規劃、可調配的軍事資源，納入聯盟的集體防衛和危機應對計畫之中。
其次，這一決策將極大地推動聯盟在太空領域的防禦能力建設。這包括發展更具韌性的衛星星座（例如，由大量小型、可快速替換的衛星組成的網絡）、提升對太空物體的監測和追蹤能力（即太空態勢感知，SSA），以及制定在衛星服務受到干擾或攻擊時的應急預案。此外，它還將促進盟國之間在太空領域的情報共享與協同演練，確保在危機時能夠共同應對來自太空的威脅。
最後，這項決策本身就是一次強有力的戰略溝通。它向任何潛在的對手發出了一個清晰的信號：北約認識到其對太空的依賴性，並決心保護其在太空中的資產與行動自由。任何試圖通過攻擊盟國的太空系統來獲取軍事優勢的行為，都將被視為對聯盟的敵對行動，並將遭到集體的回應。儘管北約強調其政策將「完全符合國際法」，但將太空定義為作戰領域，無可避免地承認了一個冷酷的現實：曾經被視為人類共同探索疆域的太空，如今已成為大國戰略競爭的潛在戰場。
房間裡的新巨龍—北約首次直面中國的崛起
如果說承認太空為作戰領域是北約對戰爭形態未來的一次技術性適應，那麼在本次外長會議上首次將「中國的崛起」作為一個戰略性議題進行正式討論，則標誌著聯盟在地緣政治認知上的一次歷史性轉向。在成立以來的七十年裡，北約的戰略羅盤幾乎始終指向同一個方向—莫斯科。如今，這個以歐洲-大西洋為核心的聯盟，第一次正式地、集體地將目光投向了遙遠的東方，開始嚴肅地評估一個全球性大國的崛起對其安全所帶來的複雜影響。
這一轉向，是由多重因素共同驅動的。最直接的推動力，來自於美國的戰略重心轉移。自2018年美國發布《國防戰略報告》以來，華盛頓已明確將「大國競爭」、特別是與中國和俄羅斯的競爭，置於其國家安全議程的首位，取代了長達近二十年的反恐戰爭。美國因此不斷敦促其歐洲盟友，共同認識並應對中國在全球範圍內日益增長的影響力。
然而，將其僅僅歸因於美國的壓力，則過於簡化了局勢。事實上，歐洲國家自身也日益清晰地感受到中國崛起所帶來的機遇與挑戰。在經濟層面，中國是歐洲最重要的貿易夥伴之一，但在技術競爭領域，特別是以華為公司為代表的5G網絡建設問題上，歐洲國家普遍面臨著在經濟利益與國家安全之間做出艱難抉擇的困境。對華為設備可能帶來的安全風險、數據主權以及對關鍵基礎設施依賴性的擔憂，成為了促使北約將中國納入安全議程的直接催化劑。
在軍事與戰略層面，中國的影響力也早已超出了其地理邊界。中國海軍已發展成為一支全球性的藍水海軍，其在吉布提建立的後勤保障基地，使其能夠在地中海和非洲之角等對北約具有重要戰略意義的地區投射力量。中國對北極航道日益增長的興趣及其「冰上絲綢之路」的倡議，也引發了北約對高緯度地區安全態勢的重新評估。此外，中國在網路空間和太空領域的快速發展，及其與俄羅斯日益密切的戰略協作，都使得北約無法再將其視為一個遙遠的、與自身無關的行為者。
因此，這次外長會議的討論，標誌著北約內部就如何定位中國，開始了一個漫長而複雜的認知建構過程。在2019年，聯盟內部對此遠未達成共識。與對待俄羅斯的明確敵意不同，盟國對中國的看法更為多元和複雜。沒有人將中國視為一個迫在眉睫的軍事威脅，許多國家更傾向於將其定義為一個「系統性競爭者」（systemic rival），同時也是在氣候變化、全球衛生等議題上不可或缺的「合作夥伴」。
此次會議的目的，並非是要制定一份詳盡的對華戰略，而是要啟動一個集體的「戰略反思」進程，旨在就以下幾個基本問題達成初步共識：中國的崛起對跨大西洋安全意味著什麼？聯盟需要關注哪些具體的安全挑戰（如技術依賴、基礎設施安全、航行自由等）？北約應如何在不尋求對抗的前提下，維護自身的安全利益和價值觀？史托騰伯格在會後強調，北約是「歐洲和北美每天就此類對我們共同安全至關重要的戰略問題進行接觸的唯一平台」。將中國納入議程，正是這一平台功能在新時代的體現。它標誌著北約正在努力將自身從一個區域性的防禦同盟，轉變為一個能夠應對全球性戰略挑戰的政治-軍事聯盟。
舊日的幽靈與新現實—俄羅斯與後《中程飛彈條約》時代
儘管太空與中國這兩個新議題佔據了媒體報導的頭條，但在外長會議的閉門討論中，如何應對俄羅斯這一「舊日的幽靈」，依然是聯盟最為核心和緊迫的挑戰。2019年，北約與俄羅斯的關係，在經歷了《中程飛彈條約》（INF Treaty）的正式終結後，進入了一個更具不確定性和危險性的新階段。
INF條約已於2019年8月2日正式失效。這一事件的直接導火索，是美國及其北約盟國認定俄羅斯部署的9M729型陸基巡弋飛彈，違反了條約的射程限制。在俄羅斯拒絕銷毀該系統後，美國正式退出了條約。條約的死亡，意味著自1987年以來限制在歐洲部署陸基中程飛彈的法律枷鎖被徹底打破，為歐洲大陸重現核軍備競賽的幽靈，打開了大門。因此，外長會議的一個核心議題，便是討論在一個沒有INF條約的「後條約時代」，北約應如何應對。
聯盟的應對策略，是一套經過精心平衡的組合拳。首先，在軍事層面，北約需要決定如何應對俄羅斯9M729飛彈所構成的實際威脅。聯盟的官方立場是，北約「不打算在歐洲部署新的陸基核飛彈」。這一表態，主要是為了安撫歐洲內部對爆發新一輪軍備競賽的普遍憂慮。然而，這並不意味著北約無所作為。聯盟的應對措施，將聚焦於加強現有的威懾與防禦能力，例如：升級現有的空中和海上打擊平台、強化一體化防空與飛彈防禦系統、增加情報監視與偵察能力以更好地追蹤俄羅斯的飛彈部署，以及舉行更具針對性的演習。
其次，在軍備控制層面，外長們將討論如何挽救僅存的、也是更為重要的美俄核軍控條約—《新削減戰略武器條約》（New START Treaty）。該條約限制了雙方部署的戰略核彈頭與運載工具的數量，是全球戰略穩定的最後一根支柱，但它將於2021年初到期。北約的歐洲盟國普遍強烈敦促美國與俄羅斯將該條約延長，並在此基礎上，探討納入新型武器（如高超音速武器）和更多參與方（如中國）的新一代軍控框架的可能性。
除了軍控危機，會議還審查了在黑海地區加強安全的進展。自2018年11月俄羅斯在克赤海峽攻擊並扣押烏克蘭海軍船隻以來，黑海地區的緊張局勢持續高漲。作為回應，北約增加了其海軍艦隊在該地區的巡邏天數、加強了空中警巡和偵察飛行，並深化了與夥伴國烏克蘭和喬治亞的海上合作。外長們的討論，將評估這些措施的有效性，並探討是否需要採取進一步的行動，以確保黑海地區的航行自由和區域夥伴的安全。從波羅的海的前沿部署，到黑海的海上存在，再到對軍控體系崩潰的應對，北約在應對俄羅斯這一長期挑戰時，正被迫在一個更為複雜和危險的棋盤上，同時落下多枚棋子。
聯盟的內部引擎—能源安全、負擔分擔與共同價值
在一場聚焦於宏大外部戰略挑戰的外長會議上，聯盟內部的健康與韌性同樣是不可或缺的議題。2019年11月的這次會議，也對能源安全、負擔分擔以及共同價值觀等一系列關乎聯盟內部引擎能否順暢運轉的關鍵問題，進行了審議和決策。
會議就鞏固北約在能源安全領域的作用，達成了一系列建議。這一議題的重要性日益凸顯，因為能源供應已成為大國地緣政治博弈的關鍵工具。俄羅斯多次利用其對歐洲的天然氣供應，作為施加政治壓力的手段。因此，北約的能源安全策略，其核心目標是提升聯盟整體的「韌性」（resilience）。根據史托騰伯格的介紹，新的建議主要涵蓋三個方面：第一，改善態勢感知，更好地理解能源市場的動態及其對安全的潛在風險；第二，保護關鍵的能源基礎設施（如管線、液化天然氣接收站、電網等）免受物理攻擊、網路攻擊或混合式攻擊；第三，確保北約的軍事力量在任何時候都能擁有必要的能源資源，以保障其行動的持續性。這項工作，是北約更廣泛的民事準備和應對混合威脅努力的重要組成部分。
關於長期存在的「負擔分擔」問題，史托騰伯格在會後傳遞了一個極為樂觀的訊息，稱國防開支的增長趨勢是「向上的，且前所未有」。這番表態，顯然是為了在倫敦領導人峰會前，向美國傳遞一個積極的信號，以緩和跨大西洋在該議題上的緊張關係。自2014年威爾斯峰會做出「國防投資承諾」以來，歐洲盟國和加拿大的國防開支確實已連續五年實現實際增長。這種持續的投入，為北約近年來一系列的軍事現代化和態勢強化提供了必要的物質基礎。
這種內部動態—一邊是前所未有的財政承諾展示，另一邊卻是關於戰略「腦死」的公開宣告—完美地概括了2019年聯盟所處的悖論之中：在制度上比過去幾十年更強大，軍事上也更具能力，但在政治上卻比以往任何時候都更加分裂，對其共同目標也更加不確定。然而，持續增長的國防預算，本身就是對「腦死」論的一個有力反駁。它表明，儘管存在政治分歧，但絕大多數盟國仍然以實際行動，承認了安全環境的惡化，並願意為集體防禦投入更多的資源。
最後，會議還通過了一項制定預防和應對性剝削與虐待標準的政策。這一決策雖然在宏大的戰略議題中顯得微小，卻觸及了聯盟的價值觀核心。作為一個自詡為「價值觀共同體」的聯盟，其部隊在執行海外任務（特別是訓練和援助夥伴國部隊的任務）時的行為準則，直接關係到聯盟的聲譽與合法性。制定明確的「零容忍」政策，是確保北約在投射其軍事力量的同時，也能投射其所捍衛的法治與人權價值觀的必要之舉。從能源管線的安全，到國防預算的分配，再到軍隊的道德準則，這些內部引擎的良好運轉，共同確保了北約這部龐大的安全機器，能夠在外部世界的風暴中，繼續前行。
在倫敦之路上的團結預演
2019年11月20日的北約外長會議，最終以一場旨在強力反駁內部分裂論、並為聯盟未來指明新方向的決策展示而告終。在距離慶祝成立七十週年的倫敦領導人峰會僅有兩週之際，這次會議的成功，對維護聯盟的公眾形象和內部士氣至關重要。面對法國總統關於聯盟「腦死」的尖銳批評，外長們用一系列具體的、前瞻性的行動，做出了一次最有力的集體回應。
承認太空為第五作戰領域，將中國的崛起正式納入戰略議程，這兩項歷史性的決策，清晰地表明北約並非一個僵化的、沉溺於過去的冷戰遺物，而是一個仍在不斷掃描戰略地平線、積極適應新時代挑戰的動態組織。它證明了聯盟的制度框架，依然具備自我革新與拓展邊界的能力。
與此同時，會議就如何應對俄羅斯、如何處理後《中程飛彈條約》時代的軍控困局、如何加強黑海與能源安全等一系列「傳統」與「非傳統」安全議題所進行的深入討論，則展示了聯盟在處理複雜問題時的戰略成熟度。而在負擔分擔問題上所呈現的積極數據，則如同一劑潤滑劑，旨在平息跨大西洋關係中最具摩擦性的爭議，為領導人峰會營造一個更為和諧的氛圍。
因此，這次外長會議，在很大程度上可以被視為一場為倫敦峰會精心編排的「團結預演」。它通過聚焦於聯盟正在進行的實質性工作和取得的具體進展，成功地將公眾的注意力，從關於聯盟是否存在「腦死」的爭議，轉移到聯盟如何應對未來挑戰的討論之上。史托騰伯格和與會的外長們，共同構建了一個關於「適應中的聯盟」（Adapting Alliance）的正面論述，這個論述的核心是：儘管盟國之間可能在某些具體策略上存在分歧，但在維護集體安全、捍衛共同價值觀這一根本目標上，聯盟的團結依然堅如磐石。這次會議證明了，即便在政治風暴之中，北約的制度性機器依然在強韌地運轉，為一個更加不確定的世界，提供著不可或缺的穩定之錨。
資料來源：
Foreign Ministers take decisions to adapt NATO, recognize space as an operational domain
https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_171028.htm