撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2021年8月11日，華盛頓國會山莊正被一個充滿政治張力的技術性詞彙所籠罩—「預算協調」（Budget Reconciliation）。在一個兩黨均分參議院席次的脆弱權力結構下，這項特殊的立法程序已成為拜登政府與民主黨實現其宏大施政議程的唯一現實路徑。當時，儘管一項逾兆美元的跨黨派基礎設施法案達成了初步共識，但民主黨人意圖推動的、規模更為龐大的《美國家庭計畫》（American Families Plan）卻面臨共和黨的全面抵制。為了繞過參議院常規議事中需60票才能排除的「冗長辯論」（filibuster）障礙，民主黨計畫啟用預算協調程序，以51票的簡單多數強行通過法案。然而，這條捷徑充滿了嚴格的程序限制，特別是旨在排除無關預算條款的「 Byrd Rule」。更為關鍵的是，在50對50的參院格局中，此舉要求民主黨內部達成完全一致，任何一位溫和派參議員的倒戈，都將使整個議程功敗垂成，使這場立法攻防，演變為對執政黨內部團結的極限考驗。
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Lia. Independent Media 台北報導
在政治的棋盤上，有時最晦澀的議事規則，反而能成為撬動權力天平的關鍵支點。2021年的華盛頓夏日，空氣中瀰漫著的就是這樣一種氛圍。當人們的目光聚焦於白宮與國會之間關於數兆美元支出法案的激烈博弈時，一個在專業圈外鮮為人知的詞彙—「預算協調」（Budget Reconciliation）正悄然成為決定拜登總統任期初期成敗的核心關鍵字。
這不僅僅是一場關於財政數字的辯論，更是一場圍繞美國立法靈魂的深刻鬥爭。一方面，由兩黨議員組成的小組在6月份達成了一項歷史性的共識，同意投入超過一兆美元用於修繕道路、橋樑等傳統基礎設施。這項成就一度讓人們看到了跨黨派合作的曙光。但另一方面，民主黨人懷抱著一個更為宏大的願景，即推動旨在鞏固國家社會安全網的《美國家庭計畫》。這項計畫涵蓋了育兒稅收抵免、帶薪病假、教育計畫等被拜登總統稱為「人力基礎設施」的領域，卻遭到了共和黨人的集體反對。
面對總統在2022財政年度總計高達六兆美元的支出目標，與參議院內幾乎無法逾越的黨派壁壘，民主黨人決心啟用一個強大而充滿風險的立法工具。這條被稱為「預算協調」的特殊通道，成為了他們繞過常規政治障礙、實現其政策承諾的唯一希望。然而，這條捷徑並非坦途，它不僅受到嚴苛規則的束縛，更將執政黨內部的分歧暴露在聚光燈下，進行一場不容有失的終極檢驗。
立法密道：預算協調的運作機制
從本質上看，「預算協調」是美國國會預算流程中的一個特殊環節，它為立法提供了一條快速通道，其最核心的特權，便是可以繞過參議院常規議事中那道被稱為「冗長辯論」（filibuster）的高牆。在一般情況下，任何一項法案在參議院都需要獲得60票的「超級多數」支持，才能結束辯論、進入最終表決，這使得少數黨擁有巨大的阻撓能力。而預算協調法案，則僅需51票的簡單多數即可通過。
曾在國會預算領域工作超過三十年、參與過18項協調法案立法的比爾・霍格蘭（Bill Hoagland）直言不諱地指出：「從黨派角度看，這個程序在很多方面的目的，就是為了繞過常規立法所需的60票門檻。」
這個程序的啟動，始於一個前提：單一政黨同時掌控眾議院、參議院與白宮。其流程大致如下：
預算決議（Budget Resolution）：執政黨首先需要通過一份名為「預算決議」的草案。這份文件本身不具法律效力，更像是一份立法藍圖。關鍵之處在於，它內部可以包含給予一個或多個國會委員會的「協調指令」（reconciliation instructions）。
委員會指令與法案撰寫：這些指令會要求相關委員會（如交通委員會、財政委員會等）修改現有的法律，以達到在支出、稅收或國債上限方面的特定財政目標。例如，指令可能要求交通委員會在未來十年內增加或減少多少道路建設的開支。各委員會接到指令後，便開始撰寫具體的法案條文，以完成被賦予的財政任務。
預算委員會彙整與核查：各委員會完成的法案會被送到參議院預算委員會進行彙整。該委員會負責核查這些條文是否符合國會的議事規則，確保其修改確實對預算產生了直接影響。
參議院辯論與表決：通過委員會審查後，這份被打包的協調法案將被送至參議院全院進行辯論。此刻，它的特殊豁免權開始生效：全院的辯論時間被嚴格限制在20小時以內，從根本上杜絕了以冗長辯論拖延議事的可能性。辯論結束後，法案僅需簡單多數即可過關。在今日兩黨席次50對50的參議院，這意味著若所有民主黨參議員團結一致，副總統便可以投下關鍵的決勝票。
法案成法：一旦法案在參眾兩院都獲得通過，便可送交總統簽署，正式成為法律。
規則的枷鎖：伯德規則的制衡之力
然而，這條立法捷徑並非可以為所欲為。為了防止執政黨濫用此程序來夾帶無關的政策，參議院在1980年代確立了一套被稱為「伯德規則」（Byrd Rule）的嚴格限制。這套規則的核心精神是，協調法案中的每一項條款，都必須與聯邦預算有直接且顯著的關聯，而不能是「僅僅附帶」（merely incidental）於某項總體政策的非財政條款。
霍格蘭解釋道：「其中最重要的一條規定是，如果協調法案中的某項條款未能通過這個測試，那麼任何一位美國參議員都可以站起來提出程序問題，指出該條款違反了伯德規則。」一旦程序問題成立，除非有60票的超級多數來推翻它，否則該條款將被「外科手術式地移除」（surgically removed），雖然不會扼殺整個法案，但會精準地剔除掉違規的部分。
這個規則的威力在2021年初便已得到驗證。當時，民主黨人試圖將「提高聯邦最低時薪至15美元」的條款納入新冠疫情紓困法案中，但最終被參議院議事官（Senate Parliamentarian）裁定其主要政策意圖大於預算影響，違反了伯德規則，迫使民主黨人不得不將其放棄。這也為他們接下來推動《美國家庭計畫》的努力，預先蒙上了一層陰影。
團結的極限：每一票都是關鍵
在一個兩黨勢均力敵的參議院，預算協調程序將政治權力的槓桿效應發揮到了極致。它賦予了多數黨強行推進議程的能力，但其代價是，黨內的團結必須如鋼鐵般堅固，不容一絲裂痕。在50對50的權力天平上，多數黨黨團內的任何一位成員，都瞬間擁有了否決整個法案的權力。
所有人的目光，因此都聚焦在了黨內的溫和派身上，特別是來自西維吉尼亞州的參議員喬・曼欽（Joe Manchin）。他對龐大的支出規模抱持著高度警惕，並公開表示：「如果他們認為在協調程序中，我會不顧一切地支持五、六兆美元的方案，而我們實際上只能負擔得起一兆、一兆半或最多兩兆……那我無法站在他們那邊。」
曼欽的表態，精準地捕捉到了民主黨所面臨的困境。黨內的進步派希望藉此機會，實現數十年來最大規模的社會福利擴張；而溫和派則憂心忡忡於國債規模與潛在的通膨風險。這使得這場預算談判，不僅是與共和黨的對抗，更是一場民主黨內部的艱難協商。時間的壓力也日益緊迫，隨著2022年中期選舉的臨近，完成複雜立法的政治窗口正迅速關閉。
最終，這場圍繞預算協調的制衡大戰，成為了一場高風險的政治談判。它既是民主黨兌現其競選承諾的唯一機會，也可能成為暴露其內部矛盾、導致議程崩潰的導火線。美國的政治體制，再一次以其複雜而精密的制衡設計，考驗著當代政治領袖的智慧與韌性。
資料來源
The Wall Street Journal: What Is Budget Reconciliation and How Are Democrats Using It?
https://www.wsj.com/video/series/wsj-explains/what-is-budget-reconciliation-and-how-are-democrats-using-it/94273E47-817E-421A-9A4B-B48E83D0C547
The Brookings Institution: What is budget reconciliation?
https://www.brookings.edu/articles/what-is-budget-reconciliation/
Committee for a Responsible Federal Budget: Budget Reconciliation: The Basics
https://www.crfb.org/papers/budget-reconciliation-basics
The New York Times: What Is Budget Reconciliation, and Why Are Democrats Using It?
https://www.nytimes.com/2021/08/09/us/politics/budget-reconciliation-democrats.html
Reuters: Explainer: What is the U.S. Senate's 'Byrd rule' and how does it apply to reconciliation?
https://www.reuters.com/world/us/what-is-us-senates-byrd-rule-how-does-it-apply-reconciliation-2021-03-03/
Congressional Research Service: The Budget Reconciliation Process: The Senate's "Byrd Rule"
https://crsreports.congress.gov/product/pdf/RL/RL30862
The Washington Post: What is ‘reconciliation’? The legislative process Democrats could use to pass their agenda.
https://www.washingtonpost.com/politics/2021/01/25/what-is-reconciliation-legislative-process-democrats-could-use-pass-their-agenda/