撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2023年7月11日，在立陶宛首都維爾紐斯，籠罩在歐洲大陸戰爭陰影之下的北大西洋公約組織（NATO）三十一國元首與政府首腦，發布了一份被譽為聯盟近代史上最重要的聯合公報。這次峰會不僅是芬蘭作為第三十一個成員國的首次亮相，以及土耳其為瑞典入盟掃清最後障礙的歷史性時刻，更是一次在俄羅斯對烏克兰的全面侵略戰爭持續進行的嚴峻背景下，對聯盟集體防禦態勢進行根本性重塑的戰爭峰會。公報的核心成果，是批准了自冷戰結束以來最為全面和具體的「新一代區域防禦計畫」，並通過了旨在為這些計畫提供充足兵力的全新部隊模型和「國防生產行動計畫」。在財政承諾上，盟國達成共識，將「國防開支佔GDP的2%」從過去的目標，轉變為一項「持久的承諾」和最低門檻，承認在許多情況下需要投入更多。針對烏克蘭的未來，峰會做出了關鍵性的政治決定：重申其最終將成為北約成員國的承諾，並宣布烏克蘭的入盟路徑已超越「成員國行動計畫」（MAP）的需求。為深化當前合作，峰會決定成立全新的「北約-烏克蘭理事會」，將基輔提升為與盟國平等的對話夥伴，並將對烏克蘭的「全面援助計畫」升級為一個多年期計畫，以確保其軍隊與北約的完全互操作性。在應對全球挑戰方面，公報以空前嚴厲的措辭，譴責了俄羅斯與中國「日益加深的戰略夥伴關係」及其「相互強化的、試圖削弱以規則為基礎的國際秩序的企圖」，並首次明確呼籲中國譴責俄羅斯的侵略，且不得向其提供任何致命性援助。這份在聯盟東翼前沿國家首都發布的公報，不僅僅是一份會議聲明，它是一份在戰火中寫就的、旨在將北約徹底轉變為一個為大規模、高強度、多領域集體防禦戰爭做好充分準備的軍事同盟的權威性藍圖。
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Lia Independent Media 台北報導
在戰爭陰影下集結—維爾紐斯峰會的歷史性時刻
2023年7月的維爾紐斯，這座立陶宛的首都，本身就是歐洲地緣政治斷層線的生動縮影。它距離白俄羅斯的邊境僅有三十餘公里，那裡正駐紮著俄羅斯的軍隊與戰術核武器；它所處的波羅的海地區，長期以來被視為北約最為脆弱的前沿。選擇在此地召開北大西洋公約組織的高峰會議，其本身就是一次精心策劃的、充滿決心與團結意味的戰略溝通。然而，當三十一國領導人齊聚於此時，這場峰會的意義已遠超其地理位置的象徵性。這是自2022年2月24日俄羅斯全面入侵烏克蘭以來，北約舉行的第二次峰會，也是第一次在歐洲大陸戰火重燃已成為「新常態」的背景下，系統性地為聯盟未來數十年的發展方向進行定錨的戰爭峰會。
聯合公報的開篇，便以一種莊重而緊迫的語氣，為這次峰會定下了基調：「我們…在歐洲大陸戰事持續之際，齊聚維爾紐斯，以重申我們在安全與國際和平穩定的關鍵時刻，持久的跨大西洋紐帶、團結、凝聚和一致。」「戰爭持續」（war continues）這一簡潔而冷酷的表述，成為了理解此次峰會所有決策的唯一、也是最根本的出發點。它標誌著北約已徹底告別了後冷-戰時代的最後一絲幻想，聯盟的存在理由，已從管理遙遠的危機和與前對手建立夥伴關係，決定性地回歸到其創立之初的核心使命：在歐洲本土，威懾並防禦一場大規模的、高強度的國家間戰爭。
因此，維爾紐斯峰會的每一項成果，都可以被視為是烏克蘭戰爭這場殘酷「催化劑」的直接產物。戰爭的爆發，以一種任何理論推演都無法比擬的方式，暴露了聯盟在過去三十年「和平紅利」時期所積累下的種種不足：從防禦計畫的缺失、部隊戰備水平的參差不齊，到彈藥庫存的嚴重短缺和國防工業基礎的萎縮。而維爾紐斯峰會，正是一次旨在全面、系統性地糾正這些缺陷的集體動員。
峰會的成果是多層次且相互關聯的。在最高戰略層面，它以前所未有的清晰度，定義了聯盟在新時代的威脅圖景：俄羅斯被毫不含糊地標定為「最重大和最直接的威脅」，而中國則因其野心、脅迫性政策及其與俄羅斯日益加深的戰略夥伴關係，而被視為對聯盟利益、安全和價值觀的「系統性挑戰」。在軍事規劃層面，峰會批准了自冷戰結束後第一套真正意義上的、詳盡的區域防禦計畫，並為之配套了全新的部隊生成模型。在財政與工業基礎層面，峰會將「國防開支佔GDP的2%」確立為不可動搖的底線，並推出了旨在整合盟國國防工業潛力的「國防生產行動計畫」。在地緣政治層面，峰會迎來了芬蘭的正式加入，並為瑞典的入盟掃清了道路，從而歷史性地鞏固了聯盟的北翼。而在對烏克蘭的關係上，峰會更是通過成立「北約-烏克蘭理事會」等一系列舉措，將基輔的地位提升到了前所未有的高度。
這份在維爾紐斯達成的公報，因此不僅僅是一份會議聲明。它是一份在戰火的淬煉下寫就的、旨在將北約從一個後冷戰時代的和平維持者，徹底重塑為一個為21世紀高強度大國競爭做好充分準備的戰爭機器的轉型藍圖。
基輔之路—在承諾與現實之間擺盪的烏克蘭成員國資格
在維爾紐斯峰會所有議題中，沒有任何一個比烏克蘭的未來地位問題更受矚目，也沒有任何一個更能體現聯盟內部在雄心與謹慎之間的艱難平衡。在峰會召開前，烏克蘭總統澤倫斯基及其政府，曾以極大的政治聲勢，公開呼籲北約在此次峰會上，向烏克蘭發出正式的入盟邀請，或至少提供一個明確的時間表。然而，峰會的最終成果，雖然在多個層面極大地提升了與烏克蘭的關係，卻在最核心的「邀請」問題上，給出了一個經過精心措辭的、充滿了戰略模糊性的答案。
公報第十一段，是理解這一複雜決策的關鍵。它首先以最強烈的語氣重申了2008年布加勒斯特峰會的承諾：「烏克蘭將成為北約成員國」。接著，它做出了一個重大的程序性簡化，承認「烏克蘭通往完全的歐洲-大西洋一體化之路，已超越了對『成員國行動計畫』（Membership Action Plan, MAP）的需求」。MAP是過去數十年來所有新成員國加入北約前，都必須經歷的一個漫長的、充滿了年度評估和改革要求的準備階段。免除MAP的要求，無疑是一個強有力的政治信號，它承認了烏克蘭在經歷了殘酷的戰爭考驗後，其軍隊的互操作性和政治體制的韌性，已達到了相當高的水平，不再需要通過這種傳統的、按部就班的程序來證明自己。
然而，在做出了這一重大讓步之後，公報卻緊接著給出了一個關鍵的、也是對基輔而言最為失望的限定條件：「當盟國同意且條件滿足時，我們將能夠向烏克蘭發出加入聯盟的邀請。」這句話，巧妙地避開了任何具體的時間表或路線圖。它將最終的決定權，牢牢地掌握在盟國手中，並將其與一系列未明確定義的「條件」掛鉤。這些「條件」，在公報的其他部分有所暗示，包括「額外的民主與安全部門改革」，以及更為根本的、雖未言明卻人人心知肚明的前提—戰爭的結束。這一措辭，清晰地反映了聯盟內部、特別是美國和德國等主要大國的核心顧慮：在戰爭仍在進行的此刻，向烏克-蘭發出正式邀請，將意味著根據《華盛頓條約》第五條，整個北約聯盟將立即與擁有核武器的俄羅斯，進入直接的戰爭狀態。這是一條任何一個盟國領導人都不願、也無法跨越的紅線。
為了彌補在正式邀請問題上的謹慎，峰會推出了一系列旨在從實質上拉近烏克蘭與聯盟關係的「一攬子方案」。其中最為重要的，是成立全新的「北約-烏克蘭理事會」（NATO-Ukraine Council）。這一新機制，取代了過去的「北約-烏克蘭委員會」，其關鍵的區別在於，理事會將是一個「盟國與烏克蘭作為平等成員」的共同機構。這意味著，烏克蘭將不再僅僅是被動聽取盟國意見的夥伴，而是能夠主動召集會議、參與磋商和共同決策的平等參與者。這極大地提升了烏克蘭的政治地位，使其在制度上，達到了與盟國僅一步之遙的「準成員」狀態。
與此同時，在務實支持層面，峰會決定將自2014年以來對烏克蘭的「全面援助計畫」（Comprehensive Assistance Package, CAP）進一步發展為一個「多年期計畫」。這一轉變的核心，是確保對烏克蘭的援助具備長期的、可預測的穩定性，其目標不僅僅是幫助烏克蘭打贏當前的戰爭，更是要幫助其在戰後，徹底重建其安全與國防部門，並最終實現與北約部隊的「完全互操作性」。從免除MAP，到成立理事會，再到多年期的援助計畫，北約在維爾紐斯，為烏克蘭鋪設了一條更短、更寬、更堅實的、通往聯盟的橋樑，儘管橋的終點，依然籠罩在戰爭的迷霧之中。
鋼鐵的堡壘—為大規模戰爭而生的新一代防禦計畫
維爾紐斯峰會最為核心、也最具革命性的軍事成果，深藏在公報技術性極強的段落之中：正式批准了「新一代的區域防禦計畫」（a new generation of regional defence plans）。這一看似平淡的決策，實則標誌著北約集體防禦規劃思想的一次根本性回歸與徹底重塑。這是自冷戰結束後三十餘年來，聯盟首次為其整個責任區，制定了如此詳盡、具體、且具備高度可執行性的作戰預案。它宣告了那個依賴通用危機應對框架、在危機爆發後才開始臨時規劃的時代的徹底終結。
這些新計畫的誕生，是烏克蘭戰爭帶來的最直接、最深刻的軍事教訓。俄羅斯對烏克蘭發動的全面入侵，以一種最為殘酷的方式，向北約展示了一場大規模、高強度、多領域的現代戰爭是如何展開的。它迫使聯盟的軍事規劃者，必須從過去那種應對阿富汗式反叛亂作戰或利比亞式有限干預的思維定式中徹底擺脫出來，重新開始為一場可能發生在歐洲本土的、與一個擁有核武器的同等級對手之間的最壞情況，進行最為細緻的準備。
據公開信息，這套新的防禦計畫，在地理上被劃分為三個主要部分：一個針對北大西洋和歐洲北極地區的「北部計畫」，一個針對波羅的海和中歐地區的「中部計畫」，以及一個針對地中海和黑海地區的「南部計畫」。每一個計畫，都詳細地規定了在不同的威脅場景下，盟軍應如何進行防禦作戰。其內容的細緻程度，據稱達到了冷戰時期的水平，涵蓋了從敵軍最可能的進攻軸線，到盟軍的具體防禦陣地；從需要優先保護的關鍵基礎設施，到各國部隊在何時、何地、以何種方式進行集結與增援的具體流程。
這些計畫的革命性之處在於，它們將成為驅動聯盟未來所有軍事能力發展、部隊結構編成和資源分配的「主驅動器」。公報第三十四段明確指出，這些防禦計畫，是「我們部隊組織和北約對其提出的具體軍事要求的主要驅動因素」。這意味著，過去那種各國根據自身利益和預算，相對鬆散地發展軍事能力的模式將被改變。未來，每一個盟國的國防規劃，都將被置於一個統一的、由集體防禦需求所定義的框架之下。例如，計畫可能會要求，在波羅的海地區，聯盟需要X個重型裝甲旅、Y個多管火箭炮營和Z套先進防空系統。而北約的「部隊生成模型」（Force Model），則會將這些具體的需求，分配給有能力的盟國去提供。
為確保這些計畫的可執行性，峰會還推出了一系列重要的配套措施。其中之一，是建立一支新的、多領域的「盟軍反應部隊」（Allied Reaction Force），它將為指揮官提供更多快速應對各種威脅和危機的選項。另一項關鍵措施，是批准了「國防生產行動計畫」（Defence Production Action Plan）。烏克蘭戰爭暴露出的另一個殘酷現實，是西方國家的彈藥庫存和國防工業產能，在應對一場大規模消耗戰時，是何等的捉襟見肘。該行動計畫旨在通過匯總盟國需求、協調多國採購、促進供應鏈韌性等方式，從根本上提升整個聯盟的國防工業基礎，以確保在持久的衝突中，有足夠的彈藥和裝備來維持作戰。從詳盡的作戰藍圖，到確保藍圖得以實現的部隊和彈藥，北約在維爾紐斯，為其在新時代的集體防禦，構築起了一座前所未有的鋼鐵堡壘。
底線而非上限—國防投資承諾的歷史性升級
一座為大規模戰爭而設計的鋼鐵堡壘，必須以持續而穩固的財政投入作為其基石。在維爾紐斯峰會上，盟國領導人就長期以來充滿爭議的「負擔分擔」問題，達成了一項具有歷史性意義的新共識，將其國防投資承諾，提升到了一個前所未有的、更具約束力的新高度。這一轉變，是對歐洲安全環境已發生根本性改變的集體確認，也是確保新一代防禦計畫能夠得以實現的根本保障。
自2014年威爾斯峰會以來，盟國一直遵循著一份「國防投資承諾」（Defence Investment Pledge），即「目標在十年內，將國防開支朝著佔GDP 2%的方向邁進」。這份承諾在當時具有重要的政治意義，成功地扭轉了歐洲國防開支長期下滑的趨勢。然而，其措辭中的「目標」（aim to）和「朝著…方向」（move toward），也使其在性質上，更多地是一種政治意願的表達，而非一項硬性的義務。
烏克蘭戰爭的爆發，徹底改變了這一切。戰爭的巨大消耗和對整個歐洲構成的直接威脅，使得所有盟國都深刻地認識到，過去那種漸進式的、目標導向的投入，已遠遠不足以應對一個更具對抗性的新時代。因此，在維爾紐斯，盟國達成了一項措辭更為堅定的新承諾。
公報第二十七段明確指出：「我們做出一項持久的承諾，即每年至少將我們國內生產總值（GDP）的2%用於國防。」這一看似細微的措辭變化—從過去的「目標朝著2%邁進」，到現在的「持久承諾，每年至少2%」—其實是一次深刻的心理轉變，代表著對聯盟在一個競爭激烈的世界中，安全不再是理所當然，而需要持續、且在許多情況下需要大幅增加投資的集體認可。它將2%從一個遙遠的、 aspirational 的「上限」（ceiling），轉變為一個所有盟國都應遵守的、不可動搖的「底線」（floor）。
更為重要的是，公報還進一步指出：「我們確認，在許多情況下，需要超過GDP 2%的支出，以彌補現有的短板，並滿足在一個更具競爭性的安全秩序下，所有領域出現的需求。」這句話，是北約首次在最高層級的文件中，公開承認對許多盟國而言，2%的標準可能已不再足夠。特別是對於那些地理位置處於前沿、歷史上國防投入不足、或需要承擔更多集體防禦責任的國家，為了滿足新一代防禦計畫所提出的苛刻要求，其國防開支佔比可能需要達到2.5%、3%甚至更高。
這一新的承諾，為聯盟的軍事規劃者們提供了他們最需要的東西：一個更為堅實和可預測的財政基礎。它確保了在未來數年中，聯盟將擁有必要的資源，來生成新部隊模型所需的數十萬高戰備部隊，來採購和部署新防禦計畫所規定的先進武器系統，以及來填補在烏克蘭戰爭中暴露出的、令人震驚的彈藥庫存缺口。這不僅僅是一項關於預算的決定，它更是一項關於決心的宣告。
鞏固的北翼與警惕的東翼
維爾紐斯峰會的地緣政治成果，同樣具有里程碑式的意義。在峰會召開前夜，經過北約秘書長史托騰伯格的艱難斡旋，土耳其總統艾爾段最終同意，將瑞典加入北約的議定書提交給土耳其大國民議會進行批准。這一外交突破，與芬蘭在同年四月的正式加入相結合，共同完成了對北約東北翼戰略態勢的一次歷史性重塑，其影響將在未來數十年中持續發酵。
芬蘭的加入和瑞典的即將入盟，對北約而言，其戰略價值是難以估量的。首先，它極大地鞏G固了聯盟在波羅的海地區的防禦態勢。隨著芬蘭和瑞典這兩個擁有強大、現代化軍隊的國家加入，波羅的海在危機時，將在事實上成為一個「北約湖」。這使得聯盟能夠更有效地控制進出波羅的海的海上與空中通道，極大地增加了對波羅的海三國進行海上增援的安全性，同時也使得俄羅斯在加里寧格勒的飛地和其在聖彼得堡附近的波羅的海艦隊總部，在戰略上陷入了更為孤立和脆弱的境地。
其次，它徹底改變了整個「高緯度北方」（High North）地區的安全格局。芬蘭和瑞典的加入，意味著整個斯堪地那維亞半島將被納入北約的統一防禦規劃之中。這使得聯盟能夠建立一個從挪威北部海岸、經瑞典和芬蘭領土，直至波羅的海的、連貫的防禦縱深。這對於應對俄羅斯在北極地區日益增長的軍事存在，以及保護連接北美與歐洲的重要空中與海上航道，具有至關重要的意義。
在鞏固北翼的同時，峰會公報也重申並強化了其在東翼的威懾姿態。公報第三十四段重申了在2022年馬德里峰會上做出的決定，即「在需要時和有需要的地方」，將部署在東翼的現有「戰鬥群」（battlegroups）規模，提升至「旅級」（brigade-size）單位。這意味著，目前部署在波羅的海三國和波蘭的、每個規模約1500人的多國戰鬥群，在危機時，能夠迅速擴充至兵力達3000至5000人的、具備更強獨立作戰能力的旅級戰鬥隊。為此，盟國正在東道國預先部署更多的重型裝備和彈藥，並通過頻繁的演習，來檢驗這種快速「升級」的能力。
公報還歡迎盟國正在進行的、旨在增加其在東翼存在的努力。例如，德國已宣布，計畫在立陶宛永久性部署一個旅級規模的部隊，這將是自冷戰結束以來，德國首次在境外進行如此大規模的永久性駐軍。這些舉措，與新一代區域防禦計畫相結合，共同構成了一個多層次、更具韌性的東翼威懾與防禦體系：前沿部署的部隊規模更大、戰備水平更高，而其背後，則是由詳盡作戰計畫所支撐的、整個聯盟的快速增援能力。
系統性的挑戰者—日益協同的俄羅斯與中國
維爾紐斯峰會公報，對聯盟所面臨的兩大國家級戰略挑戰者—俄羅斯與中華人民共和國—的評估，其措辭達到了前所未有的嚴厲與清晰。文件不僅分別詳細闡述了兩國對歐洲-大西洋安全構成的威脅，更重要的是，它首次在最高層級的戰略文件中，明確指出了兩者之間「日益加深的戰略夥伴關係」，及其「相互強化的、試圖削弱以規則為基礎的國際秩序的企圖」。這一論斷，標誌著北約的威脅認知，已從應對單一的、區域性的對手，演變為應對兩個全球性的、相互協同的威權主義大國的系統性挑戰。
對俄羅斯的定性，延續並強化了2022年《戰略概念》的結論，稱其為「對盟國安全以及歐洲-大西洋地區和平與穩定的最重大和最直接的威脅」。公報以極長的篇幅，詳細羅列了俄羅斯的敵對行為：從發動對烏克蘭的非法侵略戰爭、犯下戰爭罪行、發表不負責任的核言論，到在波羅的海、黑海、地中海和北極地區進行大規模軍事集結；從與白俄羅斯的深度軍事一體化，到針對盟國的惡意混合與網路行動。此外，公報還首次譴責了俄羅斯「中止」履行《新削減戰略武器條約》的行為，並決定退出《歐洲常規武裝力量條約》，稱其「持續漠視軍備控制」。
而在對華政策上，維爾紐斯公報的措辭，相較於2021年的布魯塞爾峰會，實現了一次顯著的「硬化」。如果說過去的立場更多是「關切」與「觀察」，那麼此次的評估則更具批判性與行動導向。公報第二十三段指出，中國的「公開野心和脅迫性政策，挑戰了我們的利益、安全和價值觀」。文件具體列舉了中國的挑戰行為：利用其經濟影響力製造戰略依賴、試圖控制關鍵技術和供應鏈、惡意的混合與網路行動、散播虛假資訊，以及其不透明的軍事集結和快速擴張的核武庫。
最為關鍵的，是公報第二十五段，它首次將俄、中兩國的行為聯繫在一起進行批判。文件指出，兩國「日益加深的戰略夥伴關係」和「相互強化的企圖」，「與我們的價值觀和利益背道而馳」。基於此，北約首次以整個聯盟的名義，向中國發出了極為直接的政治呼籲：要求中國「譴責俄羅斯的侵略戰爭」、「避免以任何方式支持俄羅斯的戰爭努力」，並「停止放大俄羅斯的虛假敘事」。更進一步，公-報「特別呼籲中國負起責任，避免向俄羅斯提供任何致命性援助」。
這一系列表述，具有重大的戰略意涵。它標誌著北約已不再將俄羅斯和中國視為兩個獨立的、可分割處理的挑戰，而是日益將其視為一個聯動的、共同對現行國際秩序構成挑戰的威權主義軸心。這一認知的轉變，將深刻地影響聯盟未來的戰略規劃、夥伴關係政策乃至能力發展。它意味著，北約在規劃其歐洲防禦時，將不得不更多地考慮印太地區的局勢；而在與亞太夥伴（如日本、韓國、澳大利亞、紐西蘭）發展關係時，也將更多地注入應對全球性挑戰的集體安全意涵。這是一個更為複雜、也更為艱鉅的戰略棋局，而維爾紐斯峰會，正是北約為這盤棋局，所進行的一次全面的、清醒的佈局。
為戰爭而重塑的聯盟：維爾紐斯的使命
當維爾紐斯峰會的帷幕落下時，它所留下的，是一份在歐洲戰火的炙烤下，經過深刻淬煉而成的、充滿了鋼鐵意志與冷靜決心的聯合公報。這次峰會，無疑是北約自冷戰結束後三十餘年來，最為重要、也最具變革性的一次集會。它不僅僅是對一系列政策的調整，而是一次對聯盟自身身份、使命與存在方式的根本性重塑。烏克蘭的悲劇，如同一面殘酷的鏡子，照出了和平的脆弱與威懾的必要性，並最終迫使這個龐大的軍事同盟，徹底拋棄了後冷戰時代的最後一絲猶豫與幻想，以一種前所未有的決心與速度，全面回歸其創立之初的核心使命。
維爾紐斯峰會的遺產，將是深遠而持久的。它為聯盟的集體防禦，提供了一套全新的、自下而上的操作系統。以新一代區域防禦計畫為核心，以新的部隊模型為骨架，以更具約束力的國防投資承諾為血液，以重振的國防工業為肌肉，北約正在系統性地將自身，打造成一個能夠應對並打贏一場大規模、高強度、多領域現代戰爭的整合性戰爭機器。這是一次深刻的、甚至可以說是痛苦的轉型，但卻是在一個大國競爭重燃、侵略戰爭重返歐洲大陸的時代，所必須做出的、唯一的選擇。
在對待烏克蘭的問題上，峰會的決策體現了在理想承諾與殘酷現實之間，所能達到的、最為務實的平衡。它雖然未能給予基輔所渴求的、那份立即的入盟邀請，但卻通過一系列深刻的制度性整合（如北約-烏克蘭理事會），將烏克蘭與聯盟的未來，以前所未有的方式，緊密地捆綁在了一起。
在地緣政治上，芬蘭的加入與瑞典即將入盟，共同完成了對聯盟北翼的歷史性鞏固。而在對全球挑戰的認知上，峰會對俄羅斯與中國日益增長的戰略協同所發出的明確警示，則標誌著北約的戰略視野，已決定性地超越了其傳統的地理邊界。
總而言之，維爾紐斯峰會的公報，不僅僅是一份會議文件，它是新時代北約的「出生證明」。它宣告了一個更龐大（擁有三十一個，即將成為三十二個成員國）、防禦更嚴密、投入更巨大、戰略上更清晰的聯盟的誕生。這是一個在戰爭的嚴酷教訓中，被徹底喚醒並重塑的聯盟。它所承擔的使命，比以往任何時候都更為沉重，也更為清晰：在一個日益危險的世界裡，捍衛其十億公民的自由與安全。
資料來源：
Vilnius Summit Communiqué
https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_217320.htm