撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2014年9月4日，在英國威爾斯舉行的北約峰會上，聯盟成員國及國際安全援助部隊（ISAF）的夥伴國元首共同發布了《關於阿富汗的威爾斯峰會宣言》。這份文件不僅是對過去十三年軍事行動的總結與致敬，更為國際社會在阿富汗的角色轉變設定了清晰的路線圖。隨著ISAF的戰鬥任務預計於2014年底按計畫結束，此宣言標誌著一個時代的終結，同時也開啟了以支援、訓練及長期夥伴關係為核心的新階段。宣言的核心內容圍繞著一個三層次的未來交往架構：短期內，將啟動一個名為「堅決支持」（Resolute Support Mission）的非戰鬥性任務，專注於對阿富汗國家安全部隊（ANSF）的訓練、建議與協助，但其執行前提是美國與阿富汗之間《雙邊安全協議》及北約《部隊地位協定》的簽署；中期而言，各國重申了在2012年芝加哥峰會上所作的財政承諾，將繼續為ANSF提供資金支持至2017年底，並敦促阿富汗政府承擔日益增長的財政責任，以期在2024年前實現國防開支的完全自主；長期來看，北約將透過2010年里斯本峰會確立的「持久夥伴關係」（Enduring Partnership），維持與阿富汗的政治對話和制度性合作。此宣言在肯定ISAF與ANSF過去成就的同時，也間接承認了阿富汗依然面臨的嚴峻挑戰。它以一種謹慎樂觀的語氣，描繪了一個由阿富汗人主導自身安全事務的未來，但字裡行間也透露出對阿富汗政治穩定、反腐成效以及區域合作的深切期望與隱憂。這份宣言不僅是一份政策文件，更是一次戰略重心的調整，反映了西方國家在經歷了漫長而昂貴的軍事介入後，試圖尋求一種更具可持續性、成本更低的模式，以確保阿富汗不再成為國際恐怖主義的溫床。
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Lia. Independent Media 台北報導
2014年9月4日，北大西洋公約組織的旗幟在威爾斯紐波特的微風中飄揚，各國領導人齊聚一堂，他們的議程上有一項牽動全球安全神經的核心議題：阿富汗。會議的成果，是一份名為《關於阿富汗的威爾斯峰會宣言》的文件。這份宣言的發布，不僅是一個常規的外交儀式，它象徵著自2001年「九一一事件」後，西方世界最大規模、歷時最久的軍事行動—國際安全援助部隊（ISAF）—即將落下帷幕。宣言以莊重的筆觸開篇，向在過去十三年間於阿富汗犧牲或受傷的阿富汗及國際人員致敬，這不僅是對數千名陣亡將士的哀悼，也是對數十萬曾在此服役的軍人與文職人員的肯定。宣言稱，他們的犧牲與努力「使我們所有國家更加安全，並改善了全球安全」，這句話為這場充滿爭議的戰爭賦予了官方的正面註解。
ISAF的遺產：一份複雜的成績單
宣言回顧了ISAF的任務，稱其「協助阿富汗人民重新掌握國家的命運」，並在安全能力、教育、衛生、經濟發展及基本人權，特別是女性權益方面取得了「顯著進步」。從宏觀數據來看，這些論述確有依據。相較於塔利班統治時期，2014年的阿富汗在兒童入學率、女性參與公共生活、基礎醫療覆蓋率等方面均有大幅改善。然而，宣言的樂觀評估背後，是阿富汗社會依舊脆弱的現實。ISAF的介入雖然推翻了塔利班政權，並在初期重創了蓋達組織，卻始終未能根除塔利班的叛亂活動。十三年來，叛亂從未停歇，反而演變成一場消耗戰，使阿富汗的廣大農村地區長期處於不穩定狀態。此外，國際援助的湧入催生了嚴重的貪腐問題，削弱了阿富汗政府的治理能力與合法性，一個高度依賴外援的「尋租經濟體」已然成形。因此，當宣言稱頌ISAF的成就時，一份更為客觀的評估必須承認，這份遺產是複雜且矛盾的：它帶來了社會層面的有限進步，卻也留下一個在政治、經濟和安全上仍無法獨立自主的國家。
權力交接的核心：阿富汗國家安全部隊的虛與實
宣言的關鍵，在於對權力交接的安排與信心。自2013年起，阿富汗國家安全部隊（ANSF）已正式從ISAF手中接過全國範圍內的戰鬥行動主導權。宣言讚揚ANSF「展現出他們是一支有效的力量，贏得了阿富汗人民的尊重和信任，並有能力阻止叛亂分子達成其目標」。這番評價旨在為國際部隊的撤出提供合法性與正當性。在紙面上，ANSF的規模已擴充至約三十五萬人，是一支龐大的武裝力量。然而，在2014年，許多軍事分析家對其真實戰力抱持審慎態度。ANSF長期面臨著嚴峻的內部挑戰：居高不下的士兵傷亡與逃兵率、普遍存在的「幽靈士兵」（吃空餉）現象、後勤與裝備維護能力的嚴重不足，以及對北約空中支援、情報偵察和醫療後送系統的深度依賴。當ISAF的戰鬥部隊撤離後，ANSF是否能獨立應對塔利班的攻勢，成為國際社會最大的疑慮。宣言所表達的信心，既是對阿富汗軍人的鼓舞，也是一場面向西方國內民眾的政治宣示，其背後隱藏著一場巨大的戰略賭注。
未來交往的三大支柱：新任務、資金與夥伴關係
面對ISAF結束後的真空，宣言清晰地規劃了北約與阿富汗未來交往的三條平行且相輔相成的路徑，旨在確保過去十三年的投入不致付諸東流。
第一，短期內啟動「堅決支持任務」（Resolute Support Mission）。這是一個全新的、性質為「非戰鬥」的後續任務，其核心職能是「訓練、建議和協助」ANSF。這意味著北約的軍事人員將從前線作戰轉為在阿富汗國防部、內政部以及軍團級指揮部等高層機構擔任顧問。然而，這項任務的啟動有一個至關重要的前提：阿富汗新政府必須簽署《美國-阿富汗雙邊安全協議》（BSA）和《北約-阿富汗部隊地位協定》（SOFA）。這兩份法律文件將為外國駐軍提供法律豁免權及行動授權。在威爾斯峰會召開之時，由於2014年阿富汗總統大選結果爭議不決，政治權力交接陷入僵局，時任總統卡爾扎伊也拒絕簽署協議，使得「堅決支持任務」的未來充滿不確定性。
第二，中期內維持對ANSF的財政支持。宣言重申了國際社會在2012年芝加哥峰會上做出的承諾，將繼續為ANSF提供資金，直至2017年底。維持一支三十五萬人的軍隊，每年開銷高達數十億美元，遠遠超出阿富汗政府的財政收入能力。因此，國際援助是ANSF賴以生存的生命線。宣言的措辭也透露出捐助國的擔憂。宣言的呼籲，即要求透明、問責和具成本效益的資金機制—是直接向未來的阿富汗領導層傳遞一個訊息，即數十億美元援助的持續流動，將取決於其改革一個被普遍視為千瘡百孔的體制的政治意願—這是一個事後證明極難達成的條件。宣言同時設定了目標，即阿富汗應在2024年前完全承擔本國安全部隊的財政責任，這在當時看來是一個極具挑戰性的時間表。
第三，長期鞏固「北約-阿富汗持久夥伴關係」。這項夥伴關係於2010年里斯本峰會上確立，旨在建立一個超越具體軍事任務的長期政治與制度性聯繫。它確保即使在所有外國軍隊最終撤離後，北約與阿富汗之間仍能保留一個高層級的戰略對話平台，就共同關心的安全議題進行磋商。這項安排意在向阿富汗人民及區域各方表明，國際社會不會完全拋棄阿富汗，而是將其納入一個更廣泛的合作夥伴網絡之中。
未竟的和平之路
宣言最後重申了對「阿富汗人主導、阿富汗人所有」的包容性和平進程的支持，並強調了睦鄰關係與區域合作的重要性。然而，在和平進程的背後，是關於人權，特別是女性權益的深刻憂慮。宣言特別強調了執行聯合國安理會關於婦女、和平與安全的決議，以及將女性充分納入政治與和解進程的重要性。這反映了西方價值觀與塔利班極端保守意識形態之間的根本衝突。任何與塔利班的和談，都不可避免地會觸及阿富汗自2001年以來在社會自由化方面取得的成果，這些成果是否會在政治妥協中被犧牲，是國際人權組織與阿富汗公民社會最為關切的問題。
總結而言，《威爾斯峰會宣言》是一份精心構建的政策文件，它試圖在結束一場不受歡迎的戰爭與避免阿富汗重蹈混亂覆轍之間找到一條出路。它標誌著國際介入模式的根本轉變，從直接干預轉向間接扶持。然而，這份充滿希望與承諾的宣言，無法掩蓋阿富汗當時面臨的嚴峻現實：一個懸而未決的政府、一支戰力存疑的軍隊、一個頑強存在的敵人以及一個深度依賴外援的經濟體。宣言為之後七年的西方對阿政策定下了基調，但它所依賴的諸多假設—ANSF的有效性、阿富汗政府的改革意願以及和平進程的可能性—最終在2021年8月喀布爾的迅速陷落中被無情地證偽。
資料來源：
Wales Summit Declaration on Afghanistan
https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_112517.htm