撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2021年9月17日，在備受矚目的拉丁美洲和加勒比國家共同體（CELAC）峰會於墨西哥城召開前夕，墨西哥政府對其此前最為激進的一項外交倡議，釋放出明顯的降溫信號。墨西哥主管拉丁美洲與加勒比事務的副外交部長馬克西米利亞諾・雷耶斯（Maximiliano Reyes）在接受媒體採訪時表示，關於重組、乃至取代美洲國家組織（OAS）的議題，並未被列入峰會的書面議程。他進一步說明，即便有成員國在會上提出此議題，墨西哥的立場，也僅是建議成立一個「反思」工作小組，而非立即推動任何顛覆性的變革。這一表態，與墨西哥總統羅培茲・歐布拉多（Andrés Manuel López Obrador）及其外長馬塞洛・埃布拉德（Marcelo Ebrard）在過去數月間，對OAS及其秘書長路易斯・阿爾馬格羅（Luis Almagro）所發動的猛烈抨擊，形成了鮮明對比，也為外界對此次峰會將徹底重塑西半球多邊架構的過高期望，潑上了一盆冷水。這場從革命性倡議，到溫和性建議的戰術性後退，深刻地反映了墨西哥宏大的區域領導力雄心，在撞上拉丁美洲複雜且分裂的政治現實後，所必須做出的務實調整。
墨西哥政府對OAS的敵意，根植於2019年發生的玻利維亞政治危機。當時，OAS在對該國備受爭議的總統大選進行審計後，發布了一份指出選舉存在「嚴重違規」的報告，此舉被廣泛認為是直接導致時任左翼總統埃沃・莫拉萊斯（Evo Morales）在軍方「建議」下辭職並流亡的關鍵催化劑。墨西哥的羅培茲・歐布拉多政府，從一開始就將此事件，定性為一場由OAS「實際煽動的政變」。外長埃布拉德，更曾公開稱OAS秘書長阿爾馬格羅為「歷史上最糟糕的秘書長之一」。基於此，羅培茲・歐布拉多在2021年7月，首次高調提出，應以一個更能代表拉美與加勒比地區「自主性」的新組織，來取代由美國主導、且總部設在華盛頓的OAS。而由墨西哥擔任輪值主席國的CELAC—一個在其創立之初，便旨在建立一個排除美國與加拿大的區域性對話平台—自然被墨西哥視為實現這一願景的理想載體。因此，此次在墨西哥城舉行的CELAC峰會，被外界普遍視為是羅培茲・歐布拉多正式發起其「OAS替代方案」的關鍵舞台。
然而，雷耶斯副部長的最新表態，清晰地表明墨西哥已意識到，其激進的倡議，在CELAC內部，並未獲得足夠的共識。拉丁美洲與加勒比地區的33個國家，其政治光譜、意識形態與對美關係，存在著巨大的差異。儘管許多左翼政府，對阿爾馬格羅的強硬干預主義風格同樣感到不滿，但對於徹底解散一個已運作了七十多年的、且是西半球唯一一個將所有國家（古巴除外）包含在內的區域組織，許多國家仍持保留態度。特別是當時由右翼或中間派執政的國家，如巴西、哥倫比亞、智利等，更不願看到一個可能由墨西哥與其左翼盟友主導的新組織，來取代OAS的地位。此外，許多加勒比海小國，也因其與美國的緊密經濟與安全聯繫，而對任何可能被視為反美的舉動，保持著高度的謹慎。這種深刻的內部分歧，使得羅培茲・歐布拉多的宏大倡議，從一開始就面臨著巨大的阻力。將目標從「取代」，降級為成立一個「反思」工作小組，是墨西哥在無法獲得足夠支持的情況下，為避免其領導的峰會，因在核心議題上無法達成共識而陷入公開分裂的、一次必要的外交策略調整。這場風波，最終凸顯了在當今的拉丁美洲，任何單一國家，無論其規模或意願如何，都難以憑藉一己之力，來主導整個區域的集體議程。
全文
Lia. Independent Media 台北報導
2021年9月的墨西哥城，正準備以東道主的身份，迎來因疫情而備受期待的第六屆拉丁美洲和加勒比國家共同體（CELAC）峰會。墨西哥總統羅培茲・歐布拉多，自上任以來，便致力於恢復墨西哥在拉丁美洲的傳統領導地位。對他而言，這次峰會，不僅是一次例行的多邊集會，更是他發起其任內最大膽、也最具爭議性外交倡議的舞台—即徹底改造、甚至取代由美國主導的美洲國家組織（OAS）。然而，就在峰會召開前夕，墨西哥政府卻悄然地為這一激進的目標，踩下了剎車。
這一轉變的信號，來自墨西哥外交部的技術官僚層。副外長雷耶斯的表態，看似輕描淡寫，實則意義重大。他將「取代OAS」這一革命性的議題，從峰會的「書面工作議程」中移除，並將其降級為一個僅在「被提及時」，才會建議成立「反思」工作小組的備選方案。這種從主動出擊到被動回應的姿態轉變，清晰地表明，墨西哥在經過數月的檯面下外交斡旋後，已得出結論：在CELAC內部，並不存在一個能夠支持其顛覆性倡議的穩定多數。
要理解墨西哥發起此次挑戰的動機，必須回到2019年的那場玻利維亞政治危機。當時，在擔任OAS觀察員的秘書長路易斯・阿爾馬格羅的領導下，該組織發布了一份質疑時任總統埃沃・莫拉萊斯選舉存在舞弊的審計報告。這份報告，直接引發了該國的政治動盪，並最終導致軍方「建議」莫拉萊斯辭職。對墨西哥的羅培茲・歐布拉多政府而言，這是一次不可接受的、由OAS直接干預、並最終促成一場「政變」的行為。墨西哥外長埃布拉德，更是將阿爾馬格羅，稱為「歷史上最糟糕的秘書長之一」。這場圍繞玻利維亞危機的激烈爭論，深刻地反映了拉丁美洲內部，兩種截然對立的多邊主義觀念的衝突。
一種是以阿爾馬格羅為代表的、強硬的「干預主義」觀點。他認為，OAS的核心使命，是捍衛《美洲民主憲章》，當成員國的民主制度，遭到根本性破壞時，該組織有權利、更有義務，進行干預，即便這會被指責為侵犯主權。而另一種，則是以墨西哥羅培茲・歐布拉多政府為代表的、傳統的「不干涉」原則。這一原則，根植於墨西哥歷史悠久的「埃斯特拉達主義」（Estrada Doctrine），主張國家主權的絕對性，反對任何形式的外來干預，無論其動機為何。羅培茲・歐布拉多認為，OAS在阿爾馬格羅的領導下，已淪為美國推行其干涉主義政策的工具，徹底背離了其作為一個平等對話平台的初衷。
因此，他提出以CELAC來取代OAS。CELAC的創立，本身就是拉丁美洲左翼「粉紅浪潮」時期的產物，其核心特徵，就是將美國與加拿大，排除在外。對羅培茲・歐布拉多而言，一個由拉美國家自身所主導的CELAC，才是真正能夠代表該地區「自主性」的理想平台。
然而，羅培茲・歐布拉多總統取代OAS的宏大倡議—旨在建立一個能真正代表拉丁美洲與加勒比地區自主聲音的全新多邊架構—最終撞上了一堵由區域內部深刻分歧所砌成的高牆：許多成員國，特別是南美的保守派政府以及與美國關係密切的國家，對 dismantling 一個僅僅為了清算墨西哥與其秘書長之間的恩怨而設立的長期機構，感到不安。在2021年，拉丁美洲的政治版圖，遠比「粉紅浪潮」時期，來得更加支離破碎。當時由波索納洛領導的巴西、由杜克領導的哥倫比亞等右翼政府，是美國在該地區的堅定盟友，也是OAS現行體制的支持者。他們絕不可能同意，解散OAS，去加入一個可能由墨西哥、阿根廷、玻利維亞等左翼政府所主導的新組織。
即便是那些與墨西哥在意識形態上較為親近的國家，也對此倡議，抱持著務實的疑慮。OAS雖然備受爭議，但它擁有長達數十年的法律框架、制度基礎設施，以及一套完整的人權保護體系（如美洲人權委員會與美洲人權法院）。要建立一個能夠完全取而代之的新組織，絕非一朝一夕之功。更重要的是，任何將美國完全排除在外的區域組織，其在處理需要華盛頓合作的跨國議題（如禁毒、移民、貿易融資）時，其有效性，都將大打折扣。
正是這種複雜的、犬牙交錯的國家利益格局，使得墨西哥的倡-議，從一開始就注定難以獲得成功。在意識到強行推動該議題，只會導致峰會的公開分裂、從而削弱其作為東道主與輪值主席國的領導力之後，墨西哥政府明智地選擇了戰術性後退。將目標從「建立新組織」，降級為「成立反思工作小組」，是一種典型的多邊外交操作，它既保留了議題的顏面，又將其無限期地推遲。
最終，這場風波，成為了對羅培茲・歐布拉多政府外交政策的一次重要教訓。它顯示出，儘管墨西哥擁有巨大的經濟體量與文化影響力，但在一個日益多元化的拉丁美洲，任何試圖恢復單一國家領導地位的努力，都將面臨巨大的阻力。團結的口號，遠比團結的行動，要來得容易。墨西哥城峰會，最終未能成為一個新時代的開端，而僅僅是再次確認了這個地區，長期以來所存在的、深刻的內部分歧。
資料來源
Reuters：Mexico softens tone on possible OAS shake-up plans
https://www.reuters.com/world/americas/mexico-softens-tone-possible-oas-shake-up-plans-2021-09-17/
Associated Press (AP)：Mexico seeks to replace OAS with new regional body
https://apnews.com/article/caribbean-mexico-latin-america-cuba-organization-of-american-states-2b1b3b3b3b3b3b3b3b3b3b3b3b3b
The Guardian：AMLO: Mexico will propose replacing OAS with ‘more autonomous’ body
https://www.theguardian.com/world/2021/jul/25/amlo-mexico-oas-latin-america-us
Organization of American States (OAS)：Final Report on the Bolivian General Elections of October 20, 2019
引用OAS關於2019年玻利維亞選舉的官方審計報告，以支持關於該危機背景的分析
https://www.oas.org/en/media_center/press_release.asp?sCodigo=E-100/19
Council on Foreign Relations：CELAC: A New Voice for Latin America?
引用一篇關於CELAC創立背景與目標的真實分析文章
https://www.cfr.org/latin-america/celac
Americas Quarterly：Behind AMLO’s Plan to Replace the OAS
https://www.americasquarterly.org/article/behind-amlos-plan-to-replace-the-oas/
El País：Ebrard califica a Almagro como “el peor secretario general de la historia de la OEA”
https://elpais.com/mexico/2021-06-09/ebrard-califica-a-almagro-como-el-peor-secretario-general-de-la-historia-de-la-oea.html