撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2020年3月底，隨著新冠疫情引發的封鎖措施導致美國失業申請人數以前所未有的速度激增，該國分散且陳舊的失業保險系統旋即瀕臨崩潰。聯邦政府雖迅速通過《CARES法案》，推出了「疫情失業援助」（PUA）及每週額外600美元等紓困措施，但在執行層面卻遭遇了三大結構性障礙。首先，多數州政府仍在使用源於1970年代的COBOL大型主機系統，脆弱的技術架構在瞬間湧入的申請洪流面前不堪一擊，導致網站崩潰、電話線路癱瘓。其次，由於新計畫參照了「災難失業援助」模式，長期未經歷重大天災的州（如亞利桑那州）缺乏相應的行政經驗與系統準備，造成福利發放的嚴重延遲。最後，儘管聯邦承擔了新增福利的費用，但各州仍需支付常規失業金，導致其「失業信託基金」迅速枯竭。以麻薩諸塞州為例，其基金在短短兩個月內消耗過半。這場危機不僅是一次公共衛生的挑戰，更像一場壓力測試，殘酷地揭示了美國社會安全網在技術、經驗與財政三個維度上數十年來的投資不足與系統性脆弱。
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Lia. Independent Media 台北報導
當歷史的巨輪以一種近乎停擺的方式碾過2020年的春天， headlines上充斥著聯邦政府數兆美元的紓困法案，然而在真實的世界裡，千百萬失去工作的美國人，卻發現自己被一道無形的牆阻隔在救濟金之外。他們面對的不是政策的缺席，而是執行政策的國家機器，在一場突如其來的失業海嘯面前，發出了不堪重負的呻吟。這場危機，如同一面高倍率的放大鏡，照見了美國失業保險制度——這個本應是社會最基本安全網的系統—數十年來被忽視的深層裂縫。
第一道挑戰：一套建立在博物館藏品上的數位骨幹
當數千萬份失業申請在幾週內如洪水般湧入，首當其衝的，是各州勞工部門極度脆弱的技術基礎設施。在三月中旬的康乃狄克州，州勞工部的網站因申請過載而癱瘓，其系統同一時間僅能處理約8000份申請。問題排除後，積壓的申請數量才得以急遽攀升。而在紐約州，三月的最後一週，失業申請熱線接到了驚人的820萬通電話，而平時一週僅有5萬通；網站的訪問量也從正常的35萬次飆升至340萬次。
這背後，是一個令人震驚的現實：全美50個州中，僅有16個州完全淘汰了他們源於1970年代、以COBOL程式語言編寫的大型主機系統。COBOL，這種誕生於智慧型手機甚至個人電腦出現之前的古老程式碼，至今仍是許多州政府處理失業金發放的核心。這套年邁的系統不僅處理效率低下，更難以靈活地應對聯邦政府在《CARES法案》中新增的複雜福利項目，例如將零工經濟工作者等非傳統僱員納入保障範圍的「疫情失業援助」（Pandemic Unemployment Assistance, PUA）。技術上的陳舊，成為了派發援助的第一道、也是最難逾越的障礙。
第二道挑戰：聯邦制下的經驗斷層
《CARES法案》中新增的PUA計畫，其設計很大程度上參照了美國自1974年以來便已存在的「災難失業援助」（Disaster Unemployment Assistance, DUA）計畫。這個看似務實的制度設計，卻無意中凸顯了美國聯邦制下一個深刻的結構性問題：各州之間巨大的行政經驗差異。
對於那些頻繁遭受颶風等自然災害侵襲的州，如佛羅里達、路易斯安那、德州和南北卡羅萊納州，啟動DUA計畫已成為一套標準作業程序。他們的政府機構擁有處理此類緊急事件的「肌肉記憶」和現成的系統框架，能夠相對較快地適應並執行新的PUA計畫。
然而，對於那些長期未經歷重大自然災害的州份而言，這套系統完全是陌生的。亞利桑那州便是一個典型的例子，該州自1983年以來就沒有過需要啟動災難援助的宣告。因此，當疫情來襲，該州政府發現自己既無現成的系統，也無相關的行政經驗來處理全新的福利申請。其結果是災難性的：據當時的評估，亞利桑那州可能需要長達18週的時間，才能將其電腦系統準備就緒以發放這些至關重要的救濟金。這種經驗上的斷層，使得聯邦的援助承諾在許多州變成了一張無法立即兌現的空頭支票。
第三道挑戰：正在迅速枯竭的州級信託基金
疫情引發的失業危機，同時也對各州的財政狀況構成了嚴峻的考驗。雖然聯邦政府承諾支付每週額外600美元的補助以及PUA計畫的全部費用，但各州政府仍需負責支付其管轄範圍內符合資格者的「常規」失業救濟金。
這些常規救濟金的資金來源，是各州獨立運營的「失業信託基金」（Unemployment Trust Funds）。然而，在疫情爆發前，根據勞工部的數據分析，已有超過20個州的信託基金儲備不足，難以應對一場潛在的經濟衰退。當失業潮來臨時，這些本就脆弱的基金迅速被抽乾。麻薩諸塞州的情況尤為嚴峻，在2月至4月短短兩個月間，該州消耗了其失業信託基金超過一半的結餘。
隨著現金儲備燃燒殆盡，許多州被迫轉向聯邦政府申請貸款，以維持其失業金的發放能力。這意味著，即使危機過去，這些州也將背負上新的債務，為其社會安全網的長期資金不足付出代價。
政策意圖與執行現實之間的巨大鴻溝
綜合來看，2020年的失業危機，清晰地暴露了美國治理體系中一個根本性的矛盾：聯邦層級的宏大政策意圖，與州層級參差不齊的執行能力之間的巨大鴻溝。《CARES法案》本身是一項反應迅速、雄心勃勃的立法成就，但它的成敗，卻完全繫於一個由50套獨立、老舊且資金長期不足的州級系統所構成的鬆散網絡之上。
這場危機無情地證明，忽視政府行政系統這種「基礎設施」的長期後果是致命的。當數千萬國民的生計懸於一線時，再好的政策設計，如果沒有一個現代化、高效且具備韌性的執行體系來支撐，也終將淪為紙上談兵。這不僅僅是一場經濟衰退，更是一次對美國國家治理能力的全面審判，而初步的判決結果，顯然並不樂觀。
資料來源
The New York Times: ‘It’s a Total Mess’: U.S. Unemployment System Buckles Under Strain
https://www.nytimes.com/2020/04/09/business/economy/unemployment-system-coronavirus.html
The Wall Street Journal: U.S. Unemployment Claims Soar to 6.6 Million Amid Coronavirus Shutdowns
https://www.wsj.com/articles/u-s-unemployment-claims-soar-amid-coronavirus-shutdowns-11585825488
The Century Foundation: Unemployment Insurance Is a Lifeline for Millions. Its Administrative Infrastructure Could Break.
https://tcf.org/content/commentary/unemployment-insurance-lifeline-millions-administrative-infrastructure-break/
Associated Press: States’ unemployment systems buckle under flood of claims
https://apnews.com/article/762d0239634d026330a38612187654b0
Brookings Institution: Reforming unemployment insurance is a priority for the next recovery
https://www.brookings.edu/articles/reforming-unemployment-insurance-is-a-priority-for-the-next-recovery/
Politico: ‘A nightmare’: States’ unemployment systems buckle under coronavirus tidal wave
https://www.politico.com/news/2020/04/06/states-unemployment-coronavirus-168129
U.S. Department of Labor: U.S. Department Of Labor Reports Increase In Pandemic Unemployment Assistance Claims
https://www.dol.gov/newsroom/releases/eta/eta20200528