撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2024年5月16日，在巴林首都麥納瑪舉行的第33屆阿拉伯國家聯盟（Arab League）峰會上，敘利亞總統巴夏爾・阿薩德（Bashar al-Assad）的出席，與其一年前在吉達峰會上的場景，形成了鮮明而尷尬的對比。2023年，他的回歸被視為沙烏地阿拉伯主導下區域和解的標誌性成果，是峰會的絕對焦點。然而一年後，在麥納瑪，阿薩德卻淪為一個被邊緣化的、沉默的與會者。他不僅沒有在峰會上發言，甚至在走紅地毯的元首榮譽走廊環節中，也不見其身影。這種顯而易見的冷遇，被廣泛解讀為阿拉伯世界—特別是那些曾主導其回歸的國家—對大馬士革在過去一年中，完全未能履行其承諾的極度失望與公開施壓。這次峰會，無異於為一年前啟動的、雄心勃勃的對敘利亞「按部就班」接觸政策，敲響了輓鐘。
2023年5月，阿拉伯聯盟在約旦發起的倡議基礎上，同意恢復敘利亞的成員國資格。其核心邏輯，是一種交易性的現實政治：透過給予阿薩德政權外交承認，並承諾為其經濟重建提供援助，以換取大馬士革在解決一系列嚴重威脅區域安全與穩定的「外溢問題」上，採取實質性步驟。這些問題主要包括：遏制源自敘利亞、已氾濫整個中東的卡普塔貢（Captagon）毒品貿易；為數百萬敘利亞難民的安全、自願返鄉創造適當條件；根據聯合國安理會第2254號決議，推進政治解決方案；以及限制伊朗在敘利亞的軍事存在。為此，一個由主要相關國家組成的「阿拉伯聯絡委員會」，被授權負責監督該倡議的執行。然而，一年過去了，結果卻是徹底的失敗。大馬士革方面，在上述任何一個領域，都未取得任何可見的進展。卡普塔貢的走私活動，依然猖獗。分析普遍認為，由於該毒品貿易是由阿薩德的胞弟馬赫爾・阿薩德（Maher al-Assad）所領導的第四裝甲師所掌控，已成為政權賴以生存的核心經濟支柱之一，阿薩德本人即使有意願，也無力進行有效約束。同樣，在釋放政治犯、澄清失蹤人口下落、為難民返鄉創造安全環境等政治與人道主義議題上，該政權也未採取任何有意義的措施。
這種完全不對等的結果—阿薩德獲得了外交上的勝利，而阿拉伯國家未得到任何回報—使得整個正常化進程，在2024年初便已陷入僵局。原定於5月7日在巴格達舉行的阿拉伯聯絡委員會會議，也被無限期推遲。阿拉伯國家發現自己陷入了一個進退兩難的困境。阿拉伯國家主導的正常化倡議其核心邏輯是透過經濟援助，來換取大馬士革在安全與政治議題上的讓步正撞上一堵無法逾越的高牆：美國的「凱撒法案」與全面制裁，使得任何有意義的經濟輸血都無法進行，從而徹底掏空了阿拉伯國家的主要談判籌碼。在無法提供經濟誘因的情況下，阿拉伯國家對阿薩德的影響力，幾乎為零。正是在這種背景下，約旦國王阿卜杜拉二世，在麥納瑪峰會的發言中，不再顧及外交情面，直接點名要求鄰國（暗指敘利亞）遵守睦鄰政策、控制邊境、並結束毒品走私。阿薩德對此的沉默回應，以及他對峰會最終公報—該公報重申了必須根據聯合國第2254號決議，結束敘利亞危機的默認，都被外界解讀為一種無可奈何的姿態。他既無意願也無能力，做出任何實質性的讓步。敘利亞反對派團體「敘利亞婦女政治運動」在會後發表的聲明，一針見血地指出，「重新扶植阿薩德，不會帶來任何好處」，因為「決策權早已不在他手中」。這場始於2023年的阿拉伯外交豪賭，在一年之後，似乎已證明是一次代價高昂的失敗。
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Lia. Independent Media 台北報導
2024年的麥納瑪阿拉伯聯盟峰會，敘利亞總統阿薩德的第二次出席，以一種近乎屈辱的沉默，宣告了阿拉伯世界對其「正常化」政策的階段性失敗。一年前，當他乘坐沙烏地阿拉伯的飛機降落在吉達時，他被視為中東新一輪和解浪潮中的關鍵人物，是沙烏地王儲穆罕默德・本・薩勒曼主導下，現實政治外交的一次大膽勝利。然而，一年後的今天，當初的期望，已徹底被失望所取代。阿薩德的沉默與被冷遇，並非其個人的選擇，而是阿拉伯國家對其政權在過去一年中，完全背棄承諾的一次集體性的、公開的外交訓誡。
這場失敗的核心，源於「按部就班」（step-by-step）倡議的破產。該倡議由約旦率先提出，並在2023年5月的安曼會議上，被確立為阿拉伯世界與敘利亞重新接觸的路線圖。其本質，是一場精心設計的交易：阿拉伯國家給予阿薩德政權最渴望的外交承認與經濟援助前景，以換取其在解決一系列由敘利亞內戰所產生的、嚴重危害周邊國家安全與穩定的「外溢問題」上，採取具體的、可驗證的行動。然而，這場交易從一開始，就建立在一個充滿疑問的假設之上：即阿薩德政權，有意願、且有能力，去解決這些問題。
過去一年的事實證明，這個假設完全錯誤。首先，在遏制卡普塔貢毒品貿易這個阿拉伯國家最核心的安全關切上，大馬士革交出了一張白卷。源自敘利亞的安非他命藥丸，依然如潮水般湧入約旦與海灣國家。越來越多的證據表明，這並非阿薩德政權「無法控制」，而是其根本「不願控制」。卡普塔貢的生產與走私網絡，已深深嵌入敘利亞的國家機器之中，特別是由總統之弟馬赫爾・阿薩德所指揮的、精銳的第四裝甲師，被普遍認為是這一數十億美元貿易鏈的核心參與者與保護者。在國家經濟崩潰、傳統財源枯竭的情況下，毒品貿易，已成為維持政權運作、供養安全部隊、並為權力精英提供豐厚利潤的生命線。要求阿薩德自斷其臂，從一開始就是一個不切實際的幻想。約旦國王阿卜杜拉二世在峰會上，對毒品走私發出的不點名警告，以及阿薩德對此的沉默，正是這場僵局最生動的寫照。
其次，在政治與人道主義層面，大馬士革同樣未做出任何讓步。根據「按部就班」倡議，阿薩德政權應為數百萬流亡海外的難民，創造安全、自願且有尊嚴的返鄉條件。這意味著需要停止任意逮捕、釋放數萬名被關押在秘密監獄中的政治犯、並澄清失蹤人口的下落。然而，在過去一年中，敘利亞境內的人權狀況，並未出現任何實質性的改善。任意拘捕與強迫失蹤的事件，依然頻繁發生。政權也未對根據聯合國安理會第2254號決議，與反對派進行有意義的政治對話，表現出任何興趣。對阿薩德而言，他在俄羅斯與伊朗的幫助下，贏得了軍事上的勝利，他沒有任何理由，在談判桌上，放棄他透過戰爭所保住的權力。
面對大馬士革的頑固與拖延，阿拉伯國家的手中，很快便發現自己幾乎沒有任何有效的牌可打。他們所能提供的最大誘因—經濟援助與參與重建—卻被一個他們無法逾越的障礙所阻擋。這就是美國的《凱撒敘利亞平民保護法案》（Caesar Act）以及一系列相關的全面制裁。這部法案，禁止任何國家的實體或個人，與敘利亞政權進行大範圍的經濟與商業往來。這使得阿聯酋、沙烏地等國，即便有意願，也無法對敘利亞進行大規模投資，因為這將使他們自己，面臨被美國次級制裁的巨大風險。
這種局面，揭示了阿拉伯國家對敘政策的根本性困境。當初，他們之所以選擇與阿薩德重新接觸，部分原因，也是希望透過將其拉回「阿拉伯懷抱」，來削弱伊朗在大馬士革的影響力。然而，在無法提供可與伊朗相比擬的經濟與安全支持的情況下，這種期望，顯得極為天真。事實上，就在峰會召開前不久，有消息洩漏稱，已故的伊朗總統萊希在訪問大馬士革時，曾向阿薩德追討高達五百億美元的戰爭債務，並要求獲得部分敘利亞的國家資產作為抵償。這顯示德黑蘭對大馬士革的控制，早已深入骨髓，遠非阿拉伯國家透過有限的外交姿態所能撼動。
因此，阿薩德在麥納瑪峰會上的處境，便成為了這種失敗政策的集中體現。主辦方透過一些外交上的細微操作，如將他排除在元首榮譽走廊之外，來表達他們的不滿。而阿薩德則以全程的沉默，來回應這種壓力。他的沉默，既可以被解讀為無話可說的尷尬，也可以被視為一種更深層的、有恃無恐的蔑視。他深知，只要其政權的生存，依然依賴於德黑蘭與莫斯科的支持，只要阿拉伯國家的經濟援助，依然被華盛頓的制裁所阻擋，那麼他便沒有任何必要，去迎合安曼或利雅德的要求。
最終，麥納瑪峰會，以一種心照不宣的方式，承認了「按部就班」倡議的死亡。峰會的最終公報，雖然再次重申了支持聯合國第2254號決議，但這已淪為一種沒有任何政治意願支持的、例行的外交辭令。敘利亞問題，在經歷了一年的短暫「解凍」後，再次陷入了僵局。阿薩德政權，雖然重返了阿拉伯聯盟，卻依然是一個被排斥、被孤立、且在經濟上瀕臨破產的賤民國家。而那些曾試圖與其進行交易的阿拉伯國家，則發現自己，不僅未能解決任何一個實質性的問題，反而還在道義上，為一個犯下戰爭罪行的政權，進行了背書。這場始於2023年的外交實驗，最終以一種兩頭落空的方式，慘淡收場。
資料來源
Syrian Women's Political Movement：Assad at the Arab Summit: Between being Present and being Neglected
https://www.womenpoliticalmovement.org/en/assad-at-the-arab-summit-between-being-present-and-being-neglected/
Reuters：Arab leaders meet in Bahrain with Gaza, regional conflicts in focus
https://www.reuters.com/world/middle-east/arab-leaders-meet-bahrain-with-gaza-regional-conflicts-focus-2024-05-16/
Associated Press (AP)：Arab League summit opens in Bahrain with leaders calling for a cease-fire in Gaza
https://apnews.com/article/arab-league-summit-bahrain-gaza-israel-palestinians-sudan-0f3b0e3d9a5b4a4d8b9b0a0f1e0d3c0f
The National：What's on the agenda at the Arab League summit in Bahrain?
https://www.thenationalnews.com/mena/2024/05/15/whats-on-the-agenda-at-the-arab-league-summit-in-bahrain/
Carnegie Middle East Center：A Year On, Arab Normalization With Assad Is Stalling
https://carnegie-mec.org/diwan/89774
Atlantic Council：No easy path for Arab states seeking to resolve Syria’s crises
https://www.atlanticcouncil.org/blogs/menasource/no-easy-path-for-arab-states-seeking-to-resolve-syrias-crises/
Middle East Institute：Assad’s Pyrrhic Victory at the Arab League
https://www.mei.edu/publications/assads-pyrrhic-victory-arab-league