撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2017年12月9日，在埃及首都開羅，阿拉伯國家聯盟（Arab League）22個成員國的外交部長緊急集會，試圖就美國總統唐納・川普（Donald Trump）三天前宣布承認耶路撒冷為以色列首都、並下令將美國大使館遷至此地的決定，形成一個統一而強硬的回應。會議的氣氛，與阿拉伯世界各地街頭的憤怒情緒遙相呼應。阿拉伯聯盟秘書長艾哈邁德・阿布・蓋特（Ahmed Aboul-Gheit）在會上將川普的決定，斥為「危險且不可接受」，是對國際法的公然違背，以及對巴以和平政治解決方案的「公然攻擊」。巴勒斯坦國外長里亞德・馬利基（Riyad al-Maliki）則更進一步，宣布巴勒斯坦方面將不再接受美國作為和平進程的調解人，稱美國已將自己「定位為爭端的一方」，是對巴勒斯坦人民的「侵略者」。然而，在這場充滿了義憤填膺的譴責與外交威脅的會議背後，一個更深層的、令與會者心照不宣的現實，卻早已註定了此次集會的最終結局，將是一場雷聲大雨點小的政治表演。正如多位分析人士在會前所預測的，2017年的阿拉伯世界，早已不是一個能夠在巴勒斯坦問題上，採取一致集體行動的政治板塊。自2011年「阿拉伯之春」以來，內部分裂、代理人戰爭與教派衝突，已徹底重塑了整個中東的戰略格局。一個全新的、壓倒一切的組織原則，早已取代了傳統的阿拉伯-以色列衝突，那就是以沙烏地阿拉伯為首的遜尼派君主國，與伊朗及其「抵抗軸心」之間，日益升級的區域冷戰。
川普政府的決定，之所以引發全球性的外交風暴，是因為它單方面地打破了國際社會在耶路撒冷地位問題上，長達七十年的脆弱共識。自1947年聯合國大會第181號決議將耶路撒冷規劃為一個由國際管理的「獨立個體」（corpus separatum）以來，國際法的主流觀點，始終堅持該城的最終地位，必須透過以色列與巴勒斯坦雙方的直接談判來決定。聯合國安理會更在1980年通過第478號決議，譴責以色列吞併東耶路撒冷並宣布其為「永久且不可分割的首都」的行為，並呼籲所有在以色列設有外交使團的國家，將其大使館撤出耶路撒冷。正因如此，在此次美國的決定之前，全世界所有國家的大使館，都設在特拉維夫。川普的行動，等同於以世界唯一超級大國的身份，為以色列對該城的非法佔領與吞併，進行了單方面的法律背書。這不僅在阿拉伯與穆斯林世界引發了普遍的憤怒，認為此舉是對其宗教情感的極大冒犯，更在根本上摧毀了以「兩國方案」為基礎的和平進程的根基。因為如果耶路撒冷的地位可以由單方面行動來決定，那麼整個談判的基礎便已不復存在。
然而，儘管面對如此重大的挑釁，開羅會議上所展現出的「阿拉伯團結」，卻顯得脆弱而不實。黎巴嫩外長吉卜蘭・巴西勒（Gebran Bassil）在會上提出，應考慮對美國實施從外交到經濟、金融的全面制裁，這一提議雖贏得了掌聲，卻未得到任何實質性的響應。因為在座的許多國家，特別是埃及、約旦、沙烏地阿拉伯與阿聯酋，本身就是美國在該地區最親密的軍事與安全盟友，每年接受來自華盛頓數十億美元的援助與軍售。對美國實施制裁，無異於自斷其臂。更深層的原因，則在於這些國家的戰略優先序，早已發生了根本性的轉變。對利雅德與阿布達比的決策者而言，2017年對其國家安全構成最主要、最直接威脅的，早已不是以色列，而是他們眼中正在敘利亞、伊拉克、黎巴嫩與葉門不斷擴張勢力的伊朗。在此背景下，一個不成文的、以共同遏制伊朗為目標的、以色列與海灣遜尼派國家之間的秘密安全合作同盟，已悄然成形。以色列被這些阿拉伯君主國，從過去的頭號敵人，視為了一個在共同威脅面前，潛在的、不可或缺的戰略夥伴。這種正在發生的歷史性和解，使得任何因巴勒斯坦問題而與以色列及其主要支持者美國，發生正面衝突的可能性，都被徹底排除了。因此，開羅會議的最終聲明，除了強烈的譴責與呼籲國際社會承認以東耶路撒冷為首都的巴勒斯坦國之外，並未包含任何具體的反制行動計畫。這場會議，從一開始就不是為了決策，而是為了一場對內安撫民意、對外表明立場的政治表態。它所展現的，不是阿拉伯世界的團結與力量，而是在新的區域戰略格局下，其在傳統核心議題上，所陷入的深刻無奈與集體癱瘓。
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Lia. Independent Media 台北報導
2017年12月的開羅，阿拉伯聯盟總部的會議廳內，空氣中瀰漫著一種熟悉的、由憤怒言辭與無力現實交織而成的氣息。美國總統川普悍然承認耶路撒冷為以色列首都的決定，如同一塊巨石，投入了本已波濤洶湧的中東水域。此次緊急召開的外長會議，正是這場外交風暴的中心。然而，這場風暴所揭示的，並非阿拉伯世界的團結反抗，而是一個早已被內部撕裂的政治軀體，在面對外部衝擊時，所表現出的痙攣性反應。
要理解此次危機的根源，必須首先釐清耶路撒冷問題在國際法與外交實踐中的特殊地位。這座三教聖城，從未被國際社會普遍承認為任何單一國家的專屬主權領土。1948年第一次中東戰爭後，該城被分裂為由以色列控制的西部與由約旦控制的東部。1967年「六日戰爭」中，以色列佔領了包括老城在內的東耶路撒冷，並於1980年通過《基本法》，單方面宣布統一的耶路撒冷為其「永久且不可分割的首都」。國際社會對此的回應，是聯合國安理會第478號決議，該決議認定以色列的立法「無效」，並呼籲各國將大使館遷出該城。自此，「耶路撒冷的最終地位須由巴以雙方談判決定」，成為了過去數十年來全球外交的基石，也是美國歷屆政府公開秉持的政策。所有國家，包括美國，都將其大使館設在特拉維夫，以示不對該城的最終主權歸屬預設立場。
川普政府的決定，正是對這一長達七十年的國際共識的顛覆。其動機是複雜的，既有兌現其在競選期間，向國內福音派基督徒與親以色列右翼金主所做承諾的政治考量，也符合其政府挑戰現行國際秩序、奉行「原則性現實主義」的外交哲學。華盛頓的官方辯解是，此舉僅僅是承認「耶路撒冷是以色列首都的歷史與現實」，並不妨礙未來在劃界等具體問題上的談判。然而，這種說法無法掩蓋其行動的實質性後果：它在談判尚未開始前，便已將最具價值、也最具爭議的籌碼，單方面地贈予了其中一方，從而徹底摧毀了美國作為「誠實調解人」的任何信譽。
這正是巴勒斯坦外長馬利基在開羅會議上，宣布不再接受美國調解的根本原因。對巴勒斯坦人而言，美國的行為，已使其從仲裁者，變成了以色列佔領的同謀。然而，巴勒斯坦的決絕姿態，以及整個阿拉伯世界的憤怒聲明，卻面臨著一個殘酷的現實：除了言辭之外，他們幾乎沒有任何有效的反制手段。黎巴嫩外長提出的對美制裁，從一開始就是一個不切實際的幻想。因為在2017年的中東，地圖上的國家邊界，早已被一張更深刻、更具決定性的戰略與教派地圖所覆蓋。
這張新地圖的核心，是沙烏地阿拉伯與伊朗之間，一場爭奪地區霸權的全面冷戰。這場衝突，在敘利亞、伊拉克、黎巴嫩、巴林，尤其是葉門，都已演變為血腥的代理人戰爭。對利雅德、阿布達比、麥納瑪乃至開羅的遜尼派統治精英而言，來自德黑蘭的「什葉派擴張主義」威脅，已遠遠超過了來自以色列的傳統威脅，成為其首要的國家安全關切。正是在這一新的戰略認知下，一場史無前例的、心照不宣的和解，正在以色列與主要海灣君主國之間發生。
阿拉伯各國外長在開羅義正詞嚴地譴責華盛頓的決定，並誓言捍衛巴勒斯坦的權利—然而在檯面之下，以沙烏地阿拉伯和阿聯酋為首的幾個主要海灣國家，正透過情報共享與秘密渠道，與以色列進行著前所未有的、以遏制共同敵人伊朗為目標的緊密安全合作—這種公開姿態與秘密結盟之間的巨大反差，徹底掏空了阿拉伯集體行動的可能性。對沙烏地王儲穆罕默德・本・薩勒曼等新一代海灣領導人而言，與以色列保持良好工作關係，以共同應對伊朗，其戰略價值，遠遠高於因耶路撒冷問題而與美國徹底鬧翻的代價。他們或許不滿川普的決定，認為其時機不當、手法粗糙，打亂了他們希望在解決巴勒斯坦問題後，再與以色列關係正常化的既定步驟，但他們絕不會為此，而犧牲與美國的同盟關係，以及與以色列之間正在萌芽的戰略夥伴關係。
因此，開羅會議的最終結果，只能是一系列強烈但空洞的聲明。會議決議呼籲美國撤銷其決定，呼籲全世界承認以東耶路撒冷為首都的巴勒斯坦國，並決定將向聯合國安理會，尋求一項譴責美國的決議（該決議後來果真被美國一票否決）。這些都是可預期的、程式化的外交動作。與此同時，一些象徵性的抗議姿態也隨之出現，如埃及科普特教會教宗與開羅阿茲哈清真寺大伊瑪目，相繼宣布取消與即將到訪的美國副總統邁克・彭斯的會面。巴勒斯坦領導人也表示，彭斯在被佔領土上「不受歡迎」。
這些姿態，連同在世界各地爆發的民眾示威，共同構成了一場聲勢浩大的抗議浪潮。然而，正如多位分析家所指出的，這場浪潮，最終未能撼動任何一個阿拉伯國家的實際政策。各國政府的聲明，更多是為了「供國內公眾消費」，以平息民間的憤怒，避免這股怒火燒向自身。在風頭過後，與美國的軍事、情報與經濟合作，依舊照常進行。川普的耶路撒冷決定，如同一塊化學試劑，滴入了阿拉伯政治的燒杯中，它所產生的劇烈反應，並非催生了新的團結，而是清晰地沉澱出了早已存在的雜質—即阿拉伯國家在面對共同威脅（伊朗）時的現實主義盤算，早已壓倒了其對巴勒斯坦事業的歷史與道義承諾。這場危機，最終成為了阿拉伯集體意志消亡史上，又一個悲哀的里程碑。
資料來源
Al Jazeera：Arab League condemns US Jerusalem move
https://www.aljazeera.com/news/2017/12/10/arab-league-condemns-us-jerusalem-move
Reuters：Arab foreign ministers call on U.S. to abandon Jerusalem decision
https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-israel-arabs/arab-foreign-ministers-call-on-u-s-to-abandon-jerusalem-decision-idUSKBN1E30WS
The Guardian：Arab League condemns Trump's Jerusalem decision and calls on US to repeal it
https://www.theguardian.com/world/2017/dec/10/arab-league-condemns-trumps-jerusalem-decision-and-calls-on-us-to-repeal-it
Associated Press：Arab ministers demand US reverse Jerusalem decision
https://apnews.com/article/7b2e35a0f1d041e1b782987a0e28f2c3
United Nations：Security Council resolution 478 (1980) on the status of Jerusalem
https://www.un.org/unispal/document/auto-insert-181283/
The New York Times：Why Trump’s Jerusalem Move Is a Big Deal in the Middle East
https://www.nytimes.com/2017/12/06/world/middleeast/trump-jerusalem-israel-capital.html
Council on Foreign Relations：The Unspoken Alliance: Israel and the Arab States
引用一篇關於以色列與阿拉伯國家非官方同盟的分析文章，以支持本文論述
https://www.cfr.org/middle-east-and-north-africa/saudi-arabia/unspoken-alliance-israel-and-arab-states