撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2022年4月，美國國會跨黨派通過了數十年來最重大的《郵政服務改革法案》（Postal Service Reform Act），試圖為陷入長達15年財務虧損的美國郵政服務（USPS）解除制度性的枷鎖。這家擁有250年歷史的機構，長期以來被一個根本性的矛盾所困：它既要履行其「普遍服務義務」（USO），以統一且可負擔的價格，將信件遞送到美國境內最偏遠的角落；又要作為一個獨立的、自負盈虧的商業實體來運營。這兩項相互衝突的目標，在21世紀數位通訊的衝擊下，將USPS推向了財務崩潰的邊緣。
USPS的當代困境，根源於兩次關鍵的立法改革。1970年的《郵政重組法案》，為回應大規模罷工，將其從一個由國會撥款的政府部門，改造成一個在營運上獨立、財務上必須自給自足的機構。在信件量持續增長的年代，這個模式尚能運作。然而，2006年，為應對網路興起導致信件量開始下滑的趨勢，國會通過了《郵政責任與增強法案》（PAEA）。該法案意在給予USPS更大的彈性，卻附加了一項史無前例且極為嚴苛的財務要求：USPS被強制在十年內，為其未來75年的退休員工，預先支付總額超過500億美元的健康福利資金。
這項没有任何其他政府機構或私人企業需要遵守的預籌資金規定，成為壓垮USPS財務的最後一根稻草。在2008年金融海嘯導致信件量暴跌後，USPS被通膨率限制的郵票價格，根本無法覆蓋其龐大的普遍服務成本，更遑論承擔每年50多億美元的醫保預付款。自2012年起，USPS開始對該款項違約，導致其債務與未備付負債，膨脹至年度收入的兩倍以上，並被美國政府問責署（GAO）連續多年列為「高風險」機構。2022年的改革法案，核心便是廢除了這項不合理的醫保預籌規定，為USPS卸下了數百億美元的帳面負債。然而，這僅僅是解決了財務上的異常，並未回答那個更根本的問題：在一個包裹業務競爭激烈、信件需求持續萎縮的時代，由誰來支付那枚郵票所承載的、遍及全國的普遍服務承諾？
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Lia. Independent Media 台北報導
一枚小小的郵票，承載著一個橫跨大陸的宏偉承諾：無論是寄往紐約曼哈頓的摩天大樓，還是亞利桑那州大峽谷谷底的哈瓦蘇派（Havasupai）印地安人部落—那裡至今仍需由騾隊遞送郵件—它都保證信件的抵達。這個關於普及、平等與連結的承諾，既是美國郵政服務（USPS）作為國家基礎設施的榮耀，也是其長達十數年，深陷財務泥沼、瀕臨破產的枷鎖之根源。這家機構的百年掙扎，生動地詮釋了一個現代治理的經典難題：一項被視為全民福祉的公共服務，是否能夠，又是否應該，在商業化的邏輯下生存？
這場漫長危機的當代篇章，始於1970年。在此之前，美國郵政是一個由國會直接控制的內閣級部門，其營運資金有近四分之一來自國會撥款，郵票價格與員工薪資等重大決策，也皆由國會議員們決定。這種模式的結果，是為了取悅選民而長期維持的、人為壓低的郵費，以及因此導致的基礎設施停滯與工作條件惡化。1970年3月，超過15萬名郵政員工發動了美國歷史上最大規模的野貓式罷工，全國的郵件系統瞬間癱瘓。當時的總統尼克森不得不宣布國家進入緊急狀態，並派遣軍隊介入，以分揀積壓如山的信件。
這場危機，催生了根本性的變革。國會通過了《郵政重組法案》，將郵政部從政府機構中剝離，改組為一個獨立的聯邦機構—美國郵政服務（USPS）。其核心理念，是讓這個龐大的物流系統，能夠「像企業一樣」運作。USPS獲得了前所未有的營運自主權，可以自行決定人事、採購與管理，也不再需要依賴國會撥款。然而，獨立的代價是財務上的完全自立。從那一刻起，USPS必須透過其業務收入，來支付從營運到員工福利的所有開銷。
在接下來的三十年裡，這個被賦予了公眾服務使命與商業化運營模式的混合體，似乎找到了成功的方程式。憑藉著法律賦予其在投遞信件至家家戶戶信箱的壟斷地位，以及20世紀持續增長的信件量所帶來的規模經濟效應—處理的信件越多，分攤到每封信上的固定成本就越低—USPS得以在履行其「普遍服務義務」（Universal Service Obligation, USO）的同時，維持了財務的穩健。所謂的「普遍服務義務」，是一系列法律、慣例與公眾期望的集合，其具體內容雖然模糊，但核心精神被普遍理解為：無論距離遠近、地點偏僻與否，都必須以可負擔的、統一的價格，為全國所有地址，提供每週六天的郵件派送服務。
然而，進入21世紀，一個根本性的轉變，動搖了這套模式的基礎。網際網路的普及，為人們提供了更快速、更廉價的溝通方式。從電子郵件到線上帳單支付，數位化浪潮以前所未有的力量，侵蝕了USPS最核心、利潤也最豐厚的業務—第一類郵件（First-Class Mail）。自2001年起，美國的信件總量開始了不可逆轉的下滑。
面對此一結構性挑戰，國會於2006年再次介入，通過了《郵政責任與增強法案》（PAEA）。這部法案的初衷，是為了幫助USPS應對新時代的挑戰，例如在包裹等競爭性業務上給予更大的定價彈性。但與此同時，法案卻為USPS戴上了一副獨一無二的、極其沉重的財務鐐銬。首先，法案規定其壟斷性業務（如第一類郵件）的郵費漲幅，不得超過通貨膨脹率，這極大地限制了它的營收增長能力。其次，也是最致命的，法案強制要求USPS為其退休員工的健康福利，進行超乎尋常的「預先撥款」。
這項規定，要求USPS在短短十年（2007-2016）之內，為其未來75年的預估退休人員，支付總額超過500億美元的健康福利基金。這意味著，USPS不僅要為現有員工和已退休人員支付福利，還要為一個甚至尚未出生的未來員工，預存他退休後的醫保費用。在美國，沒有任何一個其他的政府機構或私人企業，需要遵守如此嚴苛的財務規定。這項獨特的負擔，每年為USPS帶來超過50億美元的現金支出壓力。
法案通過僅僅一年後，2008年全球金融海嘯爆發，美國經濟陷入衰退，信件量應聲暴跌。此時的USPS，發現自己陷入了一個完美的財務風暴：核心業務的收入急劇萎縮；郵票價格被法律鎖死，無法漲價以彌補虧損；普遍服務的義務，使其無法像一般企業那樣，透過關閉虧損的鄉村郵局或減少派送天數來削減其龐大的固定成本；而那座每年50多億美元的醫保預付款大山，則無情地壓頂而來。
自2012年起，USPS開始無力支付這筆醫保預付款，正式陷入違約。在接下來的十年裡，其帳面上的債務與未備付負債，如滾雪球般越積越大，最終超過了1600億美元，是其年收入的兩倍多。美國政府問責署（GAO）也因此連續多年，將USPS的財務狀況，列為需要國會立即採取行動的「高風險」領域。
多年來，關於如何拯救USPS的改革方案在國會層出不窮，但因涉及各方利益團體的衝突—從希望維持低郵費的大宗郵寄商，到反對關閉鄉村郵局的國會議員，再到捍衛員工福利的工會—始終難以達成共識。直到2022年4月，《郵政服務改革法案》的通過，才為這場長達十多年的危機，帶來了轉機。
這項跨黨派支持的法案，其核心貢獻，便是徹底廢除了那項自2006年起便束縛著USPS的醫保預籌資金規定，並將郵政退休人員，整合進聯邦的醫療保險計畫（Medicare）。此舉，瞬間為USPS卸下了數百億美元的長期負債，使其資產負債表得以大幅改善，也讓它終於擺脫了那個導致其連年虧損的結構性會計問題。
然而，這場改革，雖然為USPS的生存贏得了寶貴的時間，卻並未真正回答那個最根本的存續問題。它解決了帳本上的數字，卻沒有解決現實世界中的矛盾。當每年數十億封的第一類郵件，持續不可逆轉地流向數位世界時，僅僅依靠競爭激烈、利潤率也相對較低的包裹遞送業務的增長，是否足以支撐那個需要維護超過3萬個郵局、覆蓋超過1.6億個投遞點的龐大網絡？
這將美國社會帶回到了那個最原始的政策辯論：我們所期望的「普遍服務」，其真實的成本究竟是多少？在一個可以透過視訊與地球另一端即時通話的時代，堅持讓一封信件，以同樣的價格，從街對面寄到阿拉斯加的偏遠小鎮，其社會價值是否依然如昔？我們是否需要每週六天的郵件派送？這些曾經被視為理所當然的服務，如今都已成為需要被重新審視與定價的政策選項。
《郵政服務改革法案》的通過，並不是故事的結局，而是一個新章節的開始。它將USPS從財務的加護病房中移出，但並未給予其一張通往長期健康的完美藍圖。這枚小小的郵票，它的未來旅程，將不僅僅是一段物理上的派送，更將是一場關於公共服務的價值、成本與社會共識的持續對話。
資料來源
U.S. Government Accountability Office (GAO)：U.S. Postal Service's Financial Condition
https://www.gao.gov/products/gao-20-432sp
The New York Times：How the U.S. Postal Service fell into a deep hole, and how it might climb out
https://www.nytimes.com/2020/08/18/business/usps-postal-service-finances-dejoy.html
The Brookings Institution：The financial condition of the Postal Service
https://www.brookings.edu/articles/the-financial-condition-of-the-postal-service/
American Enterprise Institute (AEI)：The US Postal Service: A failing, government-run monopoly
https://www.aei.org/articles/the-us-postal-service-a-failing-government-run-monopoly/
Congress.gov：H.R.3076 - Postal Service Reform Act of 2022
https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3076
History.com：The Great Postal Strike of 1970
https://www.history.com/news/great-postal-strike-1970-richard-nixon
United States Postal Service Office of Inspector General (USPS OIG)：The Postal Accountability and Enhancement Act: A Retrospective
https://www.uspsoig.gov/reports/white-papers/postal-accountability-and-enhancement-act-retrospective