撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2020年5月22日，隨著新型冠狀病毒（COVID-19）疫情在全球範圍內持續肆虐，國際社會的目光以一種混雜著憂慮與同情的複雜情緒，投向了非洲大陸。鑑於非洲是世界上擁有最多最低度開發國家、且公共衛生系統最為脆弱的地區，主流預測普遍認為，這片大陸將在應對這場史無前例的全球大流行中，面臨毀滅性的困難。然而，在危機的最初幾個月裡，非洲聯盟（AU）所展現出的應對姿態，在很大程度上顛覆了這種悲觀的預期。一份由政策分析師克里斯·阿爾登（Chris Alden）與查爾斯·鄧斯特（Charles Dunst）撰寫的報告指出，非洲聯盟的反應「相當積極主動」（reasonably proactive）。這份積極性的背後，是一個關鍵的制度性資產：在2014-2016年西非伊波拉危機的慘痛教訓後催生的「非洲疾病控制與預防中心」（Africa CDC）。這個相對年輕的大陸性公共衛生機構，在疫情初期迅速成為了非洲集體應對行動的神經中樞，展現了前所未有的協調與領導能力。
在非洲疾控中心的引領下，非盟制定並實施了一項名為「加速新冠病毒檢測夥伴關係」（Partnership to Accelerate COVID-19 Testing, PACT）的大陸性戰略，其核心目標是「追蹤、檢測和追查」（trace, test, and track）病毒在整個非洲大陸的傳播。這項戰略的具體目標極具雄心：根據2月22日非洲各國衛生部長會議制定、並於3月6日得到非盟國家元首背書的措施，PACT承諾將加強整個非洲的病毒檢測能力，目標是在未來六個月內，為至少一千萬原本無法獲得檢測的非洲民眾提供檢測。為了實現這一目標，非洲疾控中心建立了一個高效的後勤網絡，與世界糧食計畫署及衣索比亞航空合作，利用其現有的人道主義援助物資分發渠道，設立倉儲與配送中心。截至報告發布時，該網絡已成功向非洲大陸各地分發了一百萬份檢測試劑盒。此外，非洲疾控中心還承擔了管理醫療物資採購與捐贈、支援檢測與醫護人員部署、以及推廣用於數據收集與評估的標準化技術平台等多項關鍵協調職能。
然而，這種值得稱讚的制度性主動性，很快就撞上了非洲大陸根深蒂固的結構性短板。報告明確指出，鑑於「許多非洲國家公共衛生系統的薄弱，以及各國政府所經歷的令人暈眩的財政短缺」，非洲聯盟「不得不向國際社會尋求幫助」。非盟委員會主席穆薩·法基·穆罕默德（Moussa Faki Mahamat）發出了緊急呼籲，敦促國際社會超越「善意」，向非洲提供大規模支持，他估計需要「一千億至一千五百億美元」，不僅用於抗擊疫情本身，也用於應對其帶來的毀滅性經濟後果。法基主席強調，非洲大陸急需「流動性方面的快速支持」，以應對衛生危機以及迫在眉睫的人道主義需求，特別是大陸上大量的難民與境內流離失所者。儘管有一些來自南非、盧安達等國的令人鼓舞的早期抗疫消息，但世界衛生組織預計未來數月非洲可能還會出現一千萬新增病例。這場疫情，因此成為對非洲大陸的一次雙重考驗：它既凸顯了泛非合作與制度建設的顯著進步，也以一種無可辯駁的方式，暴露了其在實現真正自立的道路上，依然存在的巨大鴻溝。
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Lia Independent Media 台北報導
在劫難與機遇之間
2020年初春，當新型冠狀病毒以無可阻擋之勢席捲全球時，幾乎所有的預測模型與公共衛生專家，都為非洲大陸描繪了一幅黯淡甚至災難性的前景。這片擁有超過十三億人口、五十多個主權國家的大陸，長期以來被視為全球公共衛生體系中最脆弱的一環。普遍的憂慮認為，薄弱的醫療基礎設施、有限的檢測能力、擁擠的城市居住環境以及普遍存在的其他傳染病（如愛滋病、結核病、瘧疾）負擔，將使非洲在新冠病毒的衝擊下不堪一擊。
然而，在危機的最初階段，一個出乎許多外部觀察家意料的行動主體—非洲聯盟（AU）—展現出了驚人的動員與協調能力。正如一份當時的分析報告所指出的，非盟的反應「相當積極主動」。這份主動性，並非源於一時的政治衝動，而是植根於一次深刻的歷史教訓與隨之而來的制度建設。2014至2016年，西非伊波拉疫情的慘痛經歷，以數千人的生命為代價，向非洲各國領導人揭示了一個殘酷的真相：在面對大規模跨境傳染病時，單個國家的零散應對是無效的，唯有大陸層級的集體行動，才能構建起有效的防線。
正是在那場危機的灰燼之上，一個專為非洲大陸設計的公共衛生盾牌—非洲疾病控制與預防中心（Africa CDC）—應運而生。這個成立於2017年的年輕機構，在新冠疫情來襲時，迅速從一個新生事物，轉變為非洲大陸抗疫戰爭的神經中樞與總參謀部。新冠疫情，因此成為對這個新興泛非機構的第一次、也是最嚴峻的一次實戰檢驗。
非洲疾控中心的集體防線
面對一個全新的、充滿未知的病毒，非洲疾控中心的核心戰略，是盡一切可能避免非洲大陸陷入「檢測盲區」。他們清醒地認識到，如果無法掌握病毒傳播的真實情況，任何防控措施都將是盲人摸象。為此，非洲疾控中心在疫情初期便迅速行動，制定了一項名為「加速新冠病毒檢測夥伴關係」（PACT）的大陸性戰略。
這項戰略的核心，被概括為三個關鍵詞：「追蹤、檢測和追查」（trace, test, and track）。其目標之宏大，在當時全球普遍面臨檢測能力瓶頸的背景下，顯得尤為突出。根據2020年2月22日非洲各國衛生部長會議達成的共識，並在3月6日得到非盟國家元首正式背書的行動計畫，PACT承諾將「加強整個非洲的病毒檢測能力，特別是那些能力最有限的國家」，目標是在未來六個月內，為至少一千萬原本無法獲得檢測的非洲民眾提供服務。
為了將這一宏偉目標化為現實，非洲疾控中心展現了出色的協調與執行能力。它巧妙地利用了非洲大陸現有的人道主義援助後勤網絡，與在非洲擁有豐富運作經驗的世界糧食計畫署（WFP）以及擁有廣泛航線網絡的衣索比亞航空合作，建立起了覆蓋整個大陸的倉儲與分發中心。透過這個網絡，寶貴的檢測試劑盒被迅速送往各國。截至報告發布時，已有一百萬份檢測試劑盒被成功分發。
除了物資的分發，非洲疾控中心還扮演了更為複雜的「大腦」角色。報告指出，它積極協助管理各國醫療物資的採購與來自國際社會的捐贈，確保資源能夠被合理分配。它支援各國建立檢測能力，並協調專業醫護人員的跨境部署。更具前瞻性的是，它還致力於推廣與部署標準化的技術平台，以便各國能夠以統一的格式收集、評估與共享關於疫情的數據。
在疫情初期那段充滿混亂與不確定性的時間裡，非洲疾控中心的這些行動，無疑為整個大陸提供了一個寶貴的協調核心。它試圖以科學、理性和集體的力量，來對抗病毒的擴散與隨之而來的社會恐慌。
在希望與絕望之間—大陸的深層脆弱性
儘管非洲聯盟及其疾控中心展現了值得稱讚的能動性，但這份積極主動的姿態，很快就撞上了非洲大陸長期存在的、根深蒂固的結構性牆壁。報告直言不諱地指出了這一困境：「鑑於許多非洲國家公共衛生系統的薄弱，以及各國政府所經歷的令人暈眩的財政短缺」，僅靠非洲自身的力量，遠不足以應對這場危機。
非洲公共衛生系統的脆弱性，是數十年來投入不足、人才流失與治理挑戰的綜合結果。在許多國家，每萬人擁有的醫生數量不足世界衛生組織建議標準的十分之一，重症監護病房（ICU）的床位更是屈指可數。這意味著，一旦疫情出現大規模社區傳播，醫療系統被擊穿的風險極高。
與此同時，一場更為迅猛的經濟風暴，已經向非洲大陸襲來。為防控疫情而採取的封鎖措施，雖然在一定程度上延緩了病毒的傳播，卻也導致了經濟活動的急劇停擺。對於高度依賴大宗商品出口、旅遊業以及海外僑匯的非洲經濟體而言，這無異於一場完美風暴。全球需求的萎縮導致油價、礦產價格暴跌；國際旅行的中斷讓旅遊業收入歸零；海外僑民因失業而導致的僑匯中斷，則切斷了無數家庭的重要生命線。
各國政府的財政收入銳減，卻又不得不面對衛生支出與社會救助支出的激增。這種「令人暈眩的財政短缺」，使得許多國家在抗擊疫情時捉襟見肘，陷入了「挽救生命」與「維持生計」的兩難困境。
正是在這種背景下，非盟委員會主席穆薩·法基·穆罕默德向國際社會發出了緊急而沉重的呼籲。他敦促國際社會的援助必須超越「善意」的口頭承諾，轉化為大規模的實質性支持。他估計，非洲需要「一千億至一千五百億美元」的龐大資金，不僅用於直接的抗疫鬥爭，更用於緩解其帶來的災難性經濟後果。
法基主席的講話，尤其凸顯了危機中的人道主義層面。他強調，非洲大陸有大量的難民與境內流離失所者，這些生活在擁擠營地、本就處於生存邊緣的群體，在疫情面前尤其脆弱。他疾呼：「各國需要可觀的支持，而且現在就需要」。法基的呼籲是一次清醒的承認，即非洲的自主努力—儘管是必要且值得尊敬的第一道防線—本身並不足以彌合大陸的需求與其可用資源之間的巨大鴻溝。
複雜的國際棋盤
面對非洲的緊急呼籲，國際社會的反應呈現出一幅複雜的圖景。報告提及了幾個關鍵的行動方：
美國：傳統上，美國是非洲公共衛生領域最大的支持者，其「總統防治愛滋病緊急救援計畫」（PEPFAR）被視為全球衛生合作的典範。然而，在疫情爆發之際，當時的美國政府正奉行「美國優先」政策，對多邊主義與國際組織持懷疑態度，其對非洲疫情的反應，在初期顯得相對遲緩與零散。
中國：與此同時，中國則迅速地展開了其「口罩外交」。報告指出，中國透過擴大技術援助、提供財政支持以及經由馬雲基金會等渠道進行實物捐贈等方式，積極參與非洲的抗疫行動。
多邊機構：二十國集團（G20）則開始討論關於債務延期以及提供數十億美元一攬子計畫的可能性，以避免疫情帶來最壞的經濟衝擊。
這幅圖景，反映了全球力量平衡的變化，以及大國在非洲影響力的消長。對於非洲國家而言，如何在獲取急需援助的同時，避免陷入大國競爭的漩渦，成為了一項嚴峻的外交考驗。
一場未竟的考驗
回望2020年春季，非洲應對新冠疫情的早期篇章，是一個充滿矛盾與張力的故事。一方面，它展現了非洲大陸在經歷了伊波拉的洗禮後，於集體衛生安全領域取得的顯著進步。非洲疾控中心的崛起，證明了泛非主義不僅僅是一個政治理想，更可以在危急時刻，轉化為拯救生命的制度能力。
另一方面，它也殘酷地暴露了非洲在經濟與社會發展方面的深層脆弱性。儘管來自南非、盧安達等國的一些早期抗疫成功案例令人鼓舞，但世界衛生組織關於未來可能新增一千萬病例的預測，如同一片陰雲，籠罩在整個大陸上空。經濟活動的中斷與巨大的財政壓力，使得非洲依然處於「相當大的風險」之中。
最終，新冠疫情對非洲而言，不僅是一場公共衛生危機，更是一場對其發展模式、治理能力與國際地位的全面壓力測試。它既彰顯了非洲自主聯合的潛力與希望，也凸顯了在通往真正自立的漫長道路上，其對國際社會的團結與支持，依然有著深刻而現實的依賴。
資料來源
LSE Blogs: COVID-19: Africa and the African Union
https://blogs.lse.ac.uk/africaatlse/2020/05/22/covid-19-africa-and-the-african-union/
Africa CDC: Partnership to Accelerate COVID-19 Testing (PACT): Trace, Test & Track
https://africacdc.org/download/partnership-to-accelerate-covid-19-testing-pact-trace-test-track/
World Health Organization (WHO): AU, WHO and Africa CDC hold joint ministerial meeting on COVID-19
https://www.afro.who.int/news/au-who-and-africa-cdc-hold-joint-ministerial-meeting-covid-19
Reuters: African Union says needs $100-$150 billion for coronavirus response
https://www.reuters.com/article/idUSKBN22A2T5/
African Union: AU Bureau of Heads of State and Government endorses the Africa Joint Continental Strategy for COVID-19 Outbreak
https://au.int/en/pressreleases/20200326/au-bureau-heads-state-and-government-endorses-africa-joint-continental
The Lancet: Africa CDC: a new public health institution for a new Africa
https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(17)30386-4/fulltext
Brookings Institution: The Africa CDC and the importance of China’s public health support
https://www.brookings.edu/articles/the-africa-cdc-and-the-importance-of-chinas-public-health-support/