撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2016年7月9日，北大西洋公約組織（NATO）在波蘭華沙發布了其峰會的最終聯合公報。這份長達139段的文件，不僅是對聯盟自2014年威爾斯峰會以來所取得進展的全面總結，更是一份為應對冷戰結束後最嚴峻、最複雜安全環境而制定的綱領性戰略藍圖。在一個對聯盟安全具有決定性意義的時刻，北約各國元首與政府首腦共同確立了聯盟未來發展的核心方向，其基石是回歸並強化以「威懾與集體防衛」為核心的根本任務。面對東翼俄羅斯的侵略性行動與南翼恐怖主義及國家失序帶來的動盪，公報以前所未有的清晰度和決心，宣布了一系列具有里程碑意義的決策。其中最為關鍵的，是在愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛和波蘭建立「強化前進部署」（enhanced Forward Presence），由四個多國營級戰鬥群構成，此舉旨在向任何潛在對手發出明確無誤的信號：對任何一個盟國的攻擊都將被視為對整個聯盟的攻擊。與此同時，公報詳述了針對南翼威脅的「穩定投射」（projecting stability）策略，包括向「打擊伊斯蘭國全球聯盟」提供直接的空中預警機支援、深化對伊拉克與約旦等夥伴國的防務能力建設，以及在地中海啟動新的「海上衛士」（Sea Guardian）安全行動。在能力建設層面，華沙峰會正式承認網路空間為與陸、海、空並列的作戰領域，並宣布聯盟的彈道飛彈防禦系統已達成「初始作戰能力」。此外，公報重申了成員國增加國防開支的「國防投資承諾」，並在維持對俄羅斯強力威懾的同時，保持了政治對話的管道暢通，體現了聯盟「防禦性、比例性、且符合國際承諾」的雙軌政策。這份公報不僅是北約戰略態勢的一次根本性重塑，更深刻地定義了歐洲-大西洋地區新一輪戰略競爭的框架與規則。
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Lia Independent Media 台北報導
華沙的歷史迴響：威懾與對話時代的開啟
2016年7月的華沙，這座城市本身就是歐洲近代史的縮影。它曾是《華沙公約》的簽署地，象徵著冷戰時期歐洲的分裂與對峙。如今，北大西洋公約組織選擇在此召開其高峰會議，這一地點的選擇本身就充滿了深刻的歷史意涵與強烈的政治信號。當三十個國家的領導人（包括當時即將成為第29個成員國的蒙特內哥羅）齊聚於此，他們所面對的，是一個自柏林圍牆倒塌以來最為動盪和不可預測的安全局勢。會議結束時發布的聯合公報，不僅僅是一份外交文件，它是一份宣告聯盟徹底告別後冷戰時代的樂觀主義，並為一個充滿挑戰的新時代全面重整武裝的戰略宣言。
這次峰會被廣泛視為自2014年威爾斯峰會以來，北約戰略轉型的邏輯性終點與新起點。威爾斯峰會是在俄羅斯非法兼併克里米亞和烏克蘭東部戰事爆發的直接衝擊下召開的，其核心成果是推出了「整備行動計畫」（Readiness Action Plan, RAP），旨在迅速提升聯盟的反應能力與戰備水平。而兩年後的華沙峰會，則是在RAP的基礎之上，將這些臨時性、反應性的「保證措施」（Assurance Measures），轉化為更為持久、更具結構性的威懾部署。公報的核心精神，是將聯盟的戰略重心，明確無誤地從過去二十餘年偏重的區域外危機管理（如在巴爾幹和阿富汗的行動），重新拉回到《華盛頓條約》第五條所規定的核心使命：集體防衛。
公報的字裡行間，貫穿著對一種「360度全方位」威脅的深刻認知。在第五段中，文件清晰地描繪出一道沿著北約外圍延伸的「不安全與不穩定之弧」。在東部，是俄羅斯「侵略性的行動」，包括在其邊界附近的挑釁性軍事活動，以及其「以武力威脅和使用武力來達成政治目標的意願」。這種行為被定性為「對聯盟的根本性挑戰」，並「損害了歐洲-大西洋的安全」。在南部，則是中東與北非地區安全局勢的「顯著惡化」，特別是伊斯蘭國（ISIL/Da'esh）所代表的恐怖主義威脅，其暴力活動已蔓延至盟國領土，構成「直接且立即的威脅」。這兩種威脅來源不同、性質各異，卻同時對聯盟的安全構成了嚴峻考驗。
因此，華沙峰會的成果，可以被理解為一套旨在同時應對這雙重挑戰的綜合性戰略。公報的結構，清晰地圍繞著三大支柱展開：第一，建立一個可信、強大的威懾與防禦態勢，以應對來自東方的國家級對手；第二，向聯盟周邊地區「投射穩定」，通過夥伴關係與能力建設，從根源上處理來自南方的非國家行為者與國家失序的威脅；第三，持續進行聯盟內部的政治、軍事與制度性適應，確保擁有應對21世紀各種威脅所需的尖端能力，涵蓋從網路防禦到彈道飛彈防禦的廣泛領域。在採取強硬威懾姿態的同時，公報也保留了與俄羅斯進行對話的空間，強調聯盟的行動是「防禦性的、成比例的、且符合我們的國際承諾」。這種被稱為「威懾與對話」的雙軌政策，成為了北約處理與俄羅斯關係的新常態。華沙峰會公報，因此不僅僅是對當前安全局勢的回應，它更是一份為未來數年甚至數十年的歐洲安全架構奠定基調的綱領性文件，標誌著一個以大國競爭和強力威懾為特徵的新時代，已然來臨。
東翼堡壘的鑄就—從保證措施到強化前進部署
華沙峰會公報中份量最重、最具變革性意義的決策，無疑是正式宣布在聯盟東翼建立「強化前進部署」（enhanced Forward Presence, eFP）。這項決策標誌著北約自冷戰結束後，首次在東歐前沿國家部署常態化、多國籍的戰鬥部隊，是聯盟威懾與防禦態勢的一次根本性升級，也是對俄羅斯侵略行徑最為直接和有力的回應。
eFP的誕生，是北約對東翼安全威脅認知不斷深化的結果。在2014年威爾斯峰會上，面對波羅的海三國和波蘭等盟國的極度憂慮，北約推出了以「保證措施」（Assurance Measures）為核心的「整備行動計畫」。這些措施包括增加在波羅的海地區的空中警巡任務、派遣海軍艦隊進入波羅的海與黑海，以及在東翼國家輪換部署地面部隊進行頻繁演習。這些行動在當時起到了重要的安撫盟友、展示團結的作用，但其本質上仍是臨時性與輪換性的，缺乏持久的威懾效力。在隨後的兩年裡，俄羅斯並未收斂其軍事壓力，反而持續進行大規模突擊戰備演習、在加里寧格勒部署先進的飛彈系統，並頻繁派遣軍機、軍艦逼近北約邊界。這一切都讓北約意識到，僅有臨時的「保證措施」已不足以形成可信的威懾，必須建立一種更為持久和實質性的前沿存在。
正是在此背景下，華沙峰會正式推出了eFP。根據公報第四十段的闡述，eFP的核心是在愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛和波蘭這四個國家，各自部署一個營級規模的多國戰鬥群。峰會當場便確定了這四個戰鬥群的「框架國」（framework nations）：美國將主導在波蘭的部署，德國主導在立陶宛，英國主導在愛沙尼亞，而加拿大則主導在拉脫維亞。這一安排本身就體現了跨大西洋聯盟的團結與責任分擔。每個戰鬥群的兵力約在1000至1200人之間，由框架國提供核心作戰單位與指揮體系，並由其他多個盟國提供支援部隊，使其成為名副其實的「多國部隊」。這些部隊將以「持久但輪換」（persistent but rotational）的方式駐紮，確保了在不違反《北約-俄羅斯基本法案》關於「永久性部署大量作戰部隊」字面承諾的同時，實現了事實上的永久性存在。
eFP的軍事邏輯並非是要在數量上與俄羅斯西部軍區的龐大兵力相抗衡。這四個戰鬥群的總兵力不足5000人，從純粹的軍事角度看，它們無法抵擋俄軍的飽和式攻擊。然而，它們的真正價值在於其政治與戰略層面的「絆索」（tripwire）效應。由於每個戰鬥群都由來自不同北約國家的士兵組成，任何針對其駐在國的軍事侵犯，都將不可避免地導致這些多國部隊的人員傷亡，從而立即、自動地將局部衝突升級為整個北約聯盟與侵略國之間的戰爭。這就徹底打消了潛在對手任何關於「北約是否會為了一個遙遠的東歐小國而冒險開戰」的僥倖心理。eFP的存在，以一種具象化、不可辯駁的方式，將《華盛頓條約》第五條的集體防禦承諾，從一份紙面上的政治宣言，轉變為部署在前線、由血肉之軀構成的戰略現實。
除了在波羅的海地區的部署，公報第四十一段還提出了在聯盟東南翼發展「適度前進部署」（tailored forward presence）。這主要是為了應對黑海地區日益複雜的安全局勢。其核心舉措，是支持羅馬尼亞建立一個多國框架旅，作為整合與訓練盟國部隊的平台。相較於eFP，東南翼的部署模式更為靈活，更側重於利用現有的指揮結構（如設在羅馬尼亞的東南多國師部），並加強海、空力量的存在感。這種「適度」的安排，反映了黑海地區地緣政治的複雜性，特別是需要考慮到土耳其作為黑海主要沿岸國的獨特地位與關切。從波羅的海的冰冷水域到黑海的溫暖港口，eFP與適度前進部署共同構築起一道沿著北約東翼延伸的威懾屏障，標誌著聯盟的防禦縱深被歷史性地向前推進，歐洲的軍事地理版圖也因此被深刻地改寫。
穩定之弧的投射—全方位應對南方挑戰
如果說建立「強化前進部署」是華沙峰會對東方國家級威脅的直接回應，那麼公報中大篇幅闡述的「穩定投射」（Projecting Stability）概念，則是聯盟為應對來自南方非國家行為者與國家失序挑戰而精心設計的綜合性戰略。北約領導層清醒地認識到，聯盟的安全不僅取決於其保衛邊界的能力，更取決於其塑造周邊安全環境的能力。一個動盪、混亂的鄰里，必然會將不穩定因素—如恐怖主義、武器擴散和大規模人口流動—外溢至盟國領土。因此，「在我們的邊界之外投射穩定」，被提升到了與威懾和防禦同等重要的戰略高度。
公報對來自南方的威脅進行了詳盡的描述：伊斯蘭國的崛起，將恐怖主義的暴力程度推向了前所未有的高度；敘利亞、伊拉克和利比亞的持續危機，不僅造成了巨大的人道災難，也為極端組織提供了滋生的溫床；而整個薩赫勒-撒哈拉地區的武器、毒品和人口販運活動，則進一步加劇了區域的不穩定。面對這些性質各異、盤根錯節的挑戰，北約的「穩定投射」戰略並非單一的軍事行動，而是一個涵蓋了夥伴關係、能力建設、危機管理與情報共享的多層次工具箱。
華沙峰會在此領域做出了多項具體決策，標誌著北約將更積極地介入南翼事務。首先，在打擊伊斯蘭國方面，聯盟同意提供直接的支援。公報第九十六段宣布，北約將向「打擊伊斯蘭國全球聯盟」提供其「空中預警機」（AWACS）的支援，以增強聯軍的戰場態勢感知能力。這一步雖然謹慎，但意義重大。它標誌著北約作為一個整體，首次直接參與到打擊伊斯蘭國的軍事行動中，而不僅僅是其成員國的各自行動。此舉在不讓北約成為「全球聯盟」正式成員的前提下，最大限度地發揮了聯盟的獨特軍事資產優勢。
其次，深化對夥伴國的「防務能力建設」（Defence Capacity Building, DCB）成為了「穩定投射」的核心支柱。公報詳細闡述了對伊拉克、約旦、突尼西亞等國的援助計畫。特別是針對伊拉克，峰會決定響應其總理的請求，將原先在約旦和土耳其進行的訓練活動，擴展至在伊拉克境內直接為其安全和軍事部隊提供培訓。這項名為「北約駐伊拉克訓練與能力建設任務」（NATO Training and Capacity Building Activity in Iraq）的行動，旨在幫助伊拉克建立可持續的、專業化的國防機構，從根本上解決其軍隊在2014年崩潰時所暴露出的制度性缺陷。
第三，聯盟決定強化其在地中海的海上存在。公報第九十一段宣布，原先在9/11事件後啟動的第五條款海上反恐行動「積極奮進」（Active Endeavour），將轉型為一個更為廣泛的非第五條款海上安全行動—「海上衛士」（Sea Guardian）。新的行動將具備執行包括反恐、保障航行自由、打擊武器擴散和海上攔截在內的全方位海上安全任務的能力。此外，公報還原則上同意北約在愛琴海協助應對難民危機的成功經驗基礎上，向中地中海擴展，以支援歐盟打擊人口販運的「索菲亞」行動（Operation Sophia），並在利比亞合法政府請求下，協助其建立海岸警衛隊與海軍。
這一系列決策的背後，是一種深刻的戰略哲學轉變。北約認識到，在應對南方威脅時，大規模的地面軍事干預往往不是最佳選項。更有效的方式，是通過長期的、耐心的夥伴關係，賦予當地國家自我保護的能力（即「地方自主權」 local ownership）。通過訓練他們的軍隊、改革他們的國防部、分享情報、舉行聯合演習，北約旨在其周邊建立一個由具備韌性的主權國家組成的穩定網絡。這是一種成本更低、政治風險更小、且更具可持續性的安全策略。從伊拉克的沙漠到地中海的波濤，從約旦的特種作戰中心到突尼西亞的情報機構，「穩定投射」戰略正在將北約的角色，從一個純粹的軍事防禦者，擴展為一個更全面的區域安全塑造者。
現代戰爭的基石：能力、網路與核武
一場深刻的戰略轉型，必須以堅實的軍事能力為後盾。華沙峰會公報用了大量篇幅，闡述了聯盟在確保其部隊和技術始終保持在21世紀戰爭前沿的各項努力。這些努力涵蓋了從傳統的國防開支，到網路、彈道飛彈防禦和核威懾等尖端領域，共同構成了北約新時代威懾態勢的物質基礎。
首先，公報再次強調了「國防投資承諾」（Defence Investment Pledge）的至關重要性。這是2014年威爾斯峰會上所有盟國共同許下的承諾：停止削減國防預算，並在十年內將國防開支提升至佔本國GDP的2%，其中20%用於重大裝備採購與研發。公報第三十四段以一種謹慎樂觀的語氣指出，聯盟「已經扭轉了局面」。2016年，盟國的國防開支總額自2009年以來首次實現增長，五個盟國達到了2%的標準，十個盟國達到了20%的裝備採購標準。儘管承認「仍有許多工作要做」，但這一趨勢的逆轉，為北約所有的擴軍和現代化計畫提供了最根本的資源保障。
在能力建設的尖端領域，華沙峰會做出了兩項具有歷史性意義的宣布。第一，公報第七十段正式承認「網路空間為一個作戰領域」（a domain of operations），使其與陸、海、空並列。這一決策的意義極為深遠。承認網路空間為一個作戰領域—這在聯盟歷史上首次將其與陸、海、空置於同等地位—深刻地體現了一種認知，即未來戰場的邊界不再僅僅是地理上的，更是數位化的。這意味著，一場來自網路空間的、具有嚴重破壞性的攻擊，在理論上可以觸發《華盛頓條約》第五條的集體防禦條款。為此，盟國共同發起了「網路防禦承諾」（Cyber Defence Pledge），誓言加強各自國家關鍵基礎設施的網路韌性，並深化盟國間的情報共享與協同應對能力。
第二項重大宣布，是公報第五十七段宣告聯盟的「彈道飛彈防禦」（Ballistic Missile Defence, BMD）系統達成「初始作戰能力」（Initial Operational Capability）。這一里程碑的達成，主要歸功於幾個關鍵設施的投入使用：部署在羅馬尼亞德韋塞盧的「陸基神盾」飛彈攔截基地、部署在土耳其屈雷吉克的預警雷達，以及部署在西班牙羅塔港的四艘具備彈道飛彈防禦能力的美軍驅逐艦。公報強調，該系統的目的是防禦來自「歐洲-大西洋地區之外」的飛彈威脅，其性質「純粹是防禦性的」，「不針對俄羅斯，也不會削弱俄羅斯的戰略威懾能力」。儘管如此，俄羅斯始終對該系統持強烈反對態度，視其為對自身戰略核力量的威脅。BMD系統的推進，因此成為了北約與俄羅斯之間戰略不信任的一個重要方面。
最後，公報以一種莊重而明確的語言，重申了聯盟的核威懾政策。第五十三段強調：「只要核武器存在，北約就將繼續是一個核聯盟。」文件確認，美國的戰略核力量是「盟國安全的最高保證」，而英國和法國的獨立核力量則扮演著自己的威懾角色，並通過增加潛在對手計算的複雜性，為聯盟的整體安全做出貢獻。公報還提到了部署在歐洲的美國戰術核武器，以及盟國在「核責任分擔」（nuclear burden-sharing）安排下的作用。在一個俄羅斯頻繁炫耀其核能力的時代，北約的這番表態，旨在向外界傳遞一個清晰的訊息：聯盟的核威懾是可信、團結且堅定不移的。從常規部隊的經費，到數位戰場的規則，再到最終的核威懾底線，華沙峰會的決策，共同構築了一個多層次、全方位的現代化軍事能力體系，確保聯盟在任何形式的衝突中都能保有技術與戰略上的優勢。
開放的大門與緊繃的對話：夥伴關係與對俄政策
在一個相互關聯的世界中，一個軍事同盟的力量不僅取決於其內部的團結與能力，也取決於其與外部世界互動的方式。華沙峰會公報用相當大的篇幅，闡述了北約的兩大對外政策支柱：「開放門戶政策」（Open Door Policy），以及在強力威懾背景下與俄羅斯保持對話的雙軌策略。這兩者看似方向相反，實則共同構成了北約塑造其周邊戰略環境的複雜而精細的手段。
公報第一百一十段以堅定的語氣重申，「開放門戶政策」是《華盛頓條約》的一項基本原則，也是「聯盟的一大成功」。峰會上，蒙特內哥羅作為「受邀國」出席，並在次年正式成為第29個成員國，這本身就是「開放門戶」政策仍在鮮活運作的最有力證明。公報對其他三個有志加入的夥伴國—喬治亞、波士尼亞與赫塞哥維納，以及前南斯拉夫的馬其頓共和國—分別給予了細緻的評估與鼓勵。對喬治亞，公報重申了2008年布加勒斯特峰會關於其「將會成為北約成員國」的承諾，並高度評價了其實質性的貢獻和改革進展。對波士尼亞與赫塞哥維納，則敦促其加快國防財產登記等改革，以啟動其「成員國行動計畫」（Membership Action Plan, MAP）。對馬其頓，則再次強調解決與希臘的國名爭端是其加入的前提。這種區別對待、基於各自功績的評估，表明「開放門戶」並非無條件的承諾，而是一個基於嚴格改革標準的、雙向互利的進程。對北約而言，擴員不僅能擴大穩定與民主的區域，也能吸收新的軍事與戰略資產；對申請國而言，加入聯盟的過程本身，就是一個推動國內民主化、法治化和軍隊現代化改革的強大催化劑。
與歡迎新成員的開放姿態形成鮮明對比的，是公報對俄羅斯所採取的嚴肅而原則性的立場。文件第九至十五段，系統性地闡述了聯盟對俄羅斯的雙軌政策。一方面，是前所未有的強力威懾。公報詳細羅列了俄羅斯的「破壞穩定的行動與政策」，包括：持續非法兼併克里米亞、以武力侵犯主權邊界、蓄意破壞烏克蘭東部穩定、舉行大規模挑釁性軍事演習、發表不負責任的核言論，以及在敘利亞的軍事干預等。公報指出，俄羅斯的行為「違背了構成北約-俄羅斯關係基礎的價值觀、原則和承諾」，「打破了我們合作核心的信任」。因此，北約暫停了與俄羅斯所有實際的民事與軍事合作，並採取了包括eFP在內的一系列威懾措施。公報斬釘截鐵地指出，「我們不能回到『一切照舊』的狀態」。
另一方面，在威懾的高牆之後，北約卻謹慎地保留了一扇對話的窗戶。公報第十二段強調，聯盟「對與俄羅斯進行定期的、有重點的、有意義的對話保持開放」。維持對話的主要機制是「北約-俄羅斯理事會」（NATO-Russia Council, NRC）。北約認為，保持對話管道的暢通，其目的並非是為了重歸於好，而是在一個高度緊張的軍事對峙環境下，服務於幾個極為務實的目標：「避免誤解、誤判和意外升級，並增加透明度和可預測性」。這是一種基於現實主義考量的風險管控策略。在雙方軍機、軍艦頻繁近距離接觸的背景下，暢通的軍事聯絡熱線和定期的政治磋商，是防止偶發事件演變為全面衝突的關鍵保險絲。這種「一手持劍，一手持橄欖枝」的雙軌政策，成為了北約在可預見的未來處理對俄關係的根本指導方針，它反映了聯盟在一個充滿挑戰的時代，所採取的既堅定又審慎的複雜平衡。
華沙的遺產—一個為新時代重塑的聯盟
華沙峰會公報，作為一份長達139段的綱領性文件，其歷史意義遠不止於對一系列政策決策的簡單宣告。它是一份宣言，宣告了北大西洋公約組織在經歷了四分之一個世紀的後冷戰探索期後，對自身在新時代角色與使命的重新定義。當2016年7月9日峰會的帷幕落下時，一個在戰略思維、軍事態勢和制度能力上都煥然一新的聯盟，已經清晰地呈現在世界面前。華沙峰會的遺產，可以被歸結為三個相互關聯的層面：戰略的再聚焦、態勢的再平衡以及能力的再造。
首先，是戰略的再聚焦。華沙峰會最核心的貢獻，是將聯盟的戰略重心，從過去二十餘年分散的、選擇性的區域外危機管理，重新聚焦到《華盛頓條約》所規定的、不可動搖的集體防衛基石之上。公報中反覆出現的「威懾與防禦」，取代了過去常被提及的「夥伴關係」與「合作安全」，成為了聯盟話語體系中最核心的關鍵詞。這並非意味著北約放棄了後者，而是將它們置於一個更為清晰的層級結構中：強大的集體防衛能力，是聯盟執行危機管理與合作安全任務的根本前提。這種戰略上的返璞歸真，結束了聯盟內部長期以來關於其「核心業務」的辯論，為其在一個更具競爭性的世界中的行動，提供了前所未有的清晰度與共識。
其次，是軍事態勢的再平衡。華沙峰會的各項決策，共同實現了聯盟軍事部署的一次歷史性再平衡。通過建立「強化前進部署」，北約將其防禦的重心，實質性地從德國的富爾達缺口，向東推進了數百公里，直至波羅的海三國與波蘭的前沿。這不僅是對東翼盟國的實質性安全保障，也從根本上改變了歐洲的軍事地理。與此同時，通過系統性地推進「穩定投射」戰略，聯盟也強化了其應對來自南翼非傳統威脅的能力。這種「360度全方位」的態勢調整，使得北約擺脫了單一威脅導向的思維定式，能夠更靈活、更有效地應對來自任何戰略方向的、任何性質的挑戰。
最後，是聯盟能力的再造。華沙峰會的決策，觸及了現代戰爭的方方面面。承認網路空間為作戰領域，是為了應對數位時代的威脅；宣布彈道飛彈防禦系統的初始作戰能力，是為了應對擴散時代的威脅；重申核威懾的基石地位，則是為了應對大國競爭時代的終極威脅。而所有這一切的基礎，是對國防投資的持續呼籲。華沙峰會不僅僅是關於部署士兵和坦克，它更是一場關於適應21世紀戰爭形態的全面思想與制度革新。
綜上所述，2016年的華沙峰會，無疑是北約自1999年東擴以來，甚至可以說是自冷戰結束以來，最為重要的一次峰會。它所發布的聯合公報，不僅僅是一份會議記錄，而是北約在新時代的「出生證明」。它宣告了一個更強大、更團結、也更具戒備心的軍事同盟的誕生。這份公報所確立的戰略框架—以強大的前沿威懾應對東方，以靈活的穩定投射應對南方，以持續的內部革新應對未來—在隨後的歲月裡，被證明具有驚人的前瞻性，並深刻地塑造了至今仍在演變中的全球安全格局。華沙峰會的遺產，將在未來數十年中，繼續被世人所感受與討論。
資料來源：
Warsaw Summit Communiqué
https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133169.htm