撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2021年11月15日，美國總統拜登正式簽署了跨黨派的《基礎設施投資與就業法案》，承諾將撥出約550億美元，用於改善國家老化的水務系統。此舉被譽為美國歷史上對清潔飲用水最大規模的單筆投資，旨在應對從密西根州弗林特的鉛水危機，到傑克遜市供水系統癱瘓等一系列日益頻繁的公共衛生災難。然而，在這項歷史性立法的背後，是美國水務基礎設施長達數十年的投資不足、系統性老化與制度性缺陷所共同構成的百年困局。根據美國土木工程師學會（ASCE）的數據，全美每兩分鐘就有一次總水管爆裂事故，凸顯了問題的普遍性與嚴重性。
此一危機的根源，可追溯至三個環環相扣的結構性因素。首先，是源於19世紀地方主義傳統的高度碎片化管理體系。與由聯邦稅收支持的公路、橋樑不同，美國超過五萬個獨立的社區供水系統，其運營與維護主要由地方公用事業部門負責。這種模式導致大量規模過小、技術與財力匱乏的地方單位，無力進行必要的系統升級與維護。其次，是資金來源的過度單一化。超過90%的水務收入直接來自地方水費，但在人口萎縮、經濟衰退的社區，將巨額的維修成本分攤給日益減少的用戶，已變得不切實際，並加劇了低收入及有色人種社區的基礎設施惡化。
最後，是物理層面的系統性老化。美國現存的大部分廢水處理系統與水管網絡，主要是在1972年《清潔水法》頒布後的建設熱潮中完成的，如今正集體達到其40至50年的設計使用壽命。數十年來的「延遲維護」，已使得「貼膏藥式」的局部修補，取代了根本性的管道更換，導致水費上漲速度達到通膨率的兩倍。儘管拜登政府的550億美元投資是一個重要的轉折點，但與美國環保署（EPA）在2018年估算的、高達4720億美元的全面修復成本相比，仍顯得杯水車薪。更重要的是，這筆資金能否有效觸及那些最需要幫助、卻又最缺乏能力申請聯邦貸款的小型社區，將是對此項新政成效的重大考驗。
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Lia Independent Media 台北報導
550億美元的承諾與每兩分鐘一次的爆裂
2021年11月15日，在白宮南草坪舉行的簽署儀式上，美國總統拜登宣稱：「這項法律將開始更換全國100%的鉛管和服務管線，讓每個美國人、每個孩子都能打開水龍頭，喝上乾淨的水。」他所簽署的，是總額達1.2兆美元的《基礎設施投資與就業法案》，其中為水務系統現代化，專門劃撥了550億美元。這筆資金的注入，無疑是自1970年代以來，聯邦政府對國家水務基礎設施最為重大的干預與承諾。
然而，在這項充滿樂觀主義色彩的政治議程背後，是美國水務系統每日都在上演的、無聲的崩壞。根據美國土木工程師學會（ASCE）的統計，在美國長達220萬英里的供水管道網絡中，平均每兩分鐘，就有一個地方發生總水管爆裂。從密西根州弗林特市（Flint）飲用水中令人震驚的鉛含量，到密西西比州首府傑克遜市（Jackson）因供水系統癱瘓而陷入的長期混亂，再到德州休斯頓市一度發布的全城沸水警告，一系列 headline-making 的危機，僅僅是冰山一角。更為隱蔽的威脅，還來自於那些保護社區免受洪水侵襲、但已年久失修的水壩與堤防。ASCE的報告指出，在過去二十年間，具有「高潛在危險」的水壩數量，增加了一倍以上。
這550億美元的歷史性投資，正是在這樣一個瀕臨 tipping point（引爆點）的背景下登場。它所要面對的，不僅是生鏽的管道與龜裂的水壩，更是一個在過去一個多世紀中，由地方分權、聯邦退守與長期投資不足所共同形塑的、根深蒂固的制度性困局。
地方主義的百年遺產—一個高度碎片化的系統
要理解美國水務危機的根源，必須回溯至19世紀。當時，伴隨著工業化與人口增長，美國的城鎮首次開始大規模擴建其供水與排水系統。與歐洲多數國家不同，美國的基礎設施建設，從一開始便遵循著高度地方化的模式，而非由一個中央集權的聯邦機構來統一規劃。這一歷史傳統，直接導致了今日美國水務系統高度碎片化（fragmented）的特徵。
哥倫大大學水中心主任烏帕瑪努·拉爾（Upmanu Lall）指出，全美目前存在超過五萬個獨立的、僅負責管理水務的公用事業單位。這些單位規模懸殊，既有服務數百萬人口的大型都會供水局，也存在著數以萬計的、僅服務數百或數千居民的小型社區水務系統。問題的核心正在於此：「成千上萬的小型公用事業單位，實際上並不具備有效管理事務的技術或財務能力。」
這些小型單位，往往缺乏專業的工程師團隊來評估系統狀況、設計升級方案，更沒有足夠的行政人員來 navigating（駕馭）複雜的聯邦與州級資金申請流程。他們的收入，超過90%依賴於向當地居民收取的水費。然而，在許多因產業外移而人口萎縮的「鐵鏽帶」城鎮，或本就財政拮据的農村社區，透過提高水費來籌集數百萬美元的基礎設施更新資金，幾乎是一項不可能完成的任務。這直接導致了一個惡性循環：越是貧窮、人口越是流失的社區，其水務基礎設施越是得不到投資而加速惡化，從而對留下的居民—其中不成比例地為有色人種與低收入群體—構成更大的健康與經濟威脅。
從贈款到貸款—聯邦政府角色的轉變
在美國水務基礎設施的發展史中，聯邦政府的角色，經歷了一次關鍵性的轉變。1972年，美國國會通過了里程碑式的《清潔水法》（Clean Water Act），開啟了一個聯邦大規模投資水務建設的黃金時代。當時，聯邦政府以直接贈款（grants）的形式，為州級水務項目提供了高達75%的資金，極大地推動了全國廢水處理系統的建設。
然而，這次建設熱潮也埋下了隱患：當時的資金，絕大多數被用於新建系統，而忽略了為這些系統建立長期的運營與維護資金機制。更為關鍵的轉折發生在1987年。國會決定，將聯邦的資助方式，從直接贈款，轉變為一種被稱為「州循環基金」（State Revolving Funds, SRFs）的低息貸款模式。這一政策轉變的邏輯或許是，大部分社區的基礎建設需求已在前期得到滿足，未來的項目應更多地由地方自行承擔。
這一轉變的後果是深遠的。它意味著，水務項目的絕大部分成本，最終需要由地方社區透過償還貸款的方式來承擔。這直接導致了聯邦政府在水務基礎設施總支出中所佔份額的急劇下降。數據顯示，在1977年至2017年的四十年內，聯邦政府的份額下降了約69%。對於那些財政健康、有能力償還貸款的大中型城市而言，這套系統尚能運轉；但對於前述的那些小型、貧困社區，申請貸款意味著背上沉重的債務，許多社區因此選擇了放棄必要的維修與更換計畫，任由其供水系統走向崩壞。
延遲維護的惡果—一個集體老化的系統
美國的水務基礎設施，正集體進入「退休」年齡。ASCE的數據猶如一份令人不安的體檢報告：大部分在1970年代建設的廢水處理系統，正達到其40至50年的設計使用壽命；全國水壩的年齡中位數為57歲，而許多供水管道的歷史則更為悠久，平均年齡約為45歲，部分甚至可以追溯到19世紀。
拉爾教授估算，全國約有三分之二的供水系統，已屆臨更換期限。然而，更換管道的成本是驚人的—平均每英里高達一百萬美元。在聯邦資金退潮、地方財政受限的背景下，絕大多數社區無力承擔如此高昂的費用。其必然的結果，便是採取一種「貼膏藥式」的延遲維護（deferred maintenance）策略：當管道某處發生爆裂時，僅僅是進行局部修補，而非更換整段老化管道。這種做法，雖然暫時解決了問題，卻無疑是飲鴆止渴。管道會在另一個薄弱點再次爆裂，最終導致災難性的系統故障。
這種長期延遲維護的成本，最終會以另一種方式，轉嫁到消費者身上。為了應對日益頻繁的緊急維修，地方公用事業單位不得不持續提高水費。自2000年以來，美國平均水費的上漲速度，已達到總體通膨率的兩倍。居民們正在為過去數十年的投資不足，支付著高昂的利息。
歷史性投資的侷限
拜登政府的550億美元投資，無疑為這個處於危機中的系統，注入了一劑強心針，它標誌著聯邦政府在缺席近四十年後，重新正視其在保障公民基本用水安全上的核心責任。然而，我們也必須清醒地認識到這筆投資的侷限性。
首先，在資金規模上，550億美元雖然可觀，但相較於美國環保署（EPA）在2018年所估算的、高達4726億美元的全面修復需求，仍有巨大的差距。更何況，由於缺乏一個全國性的、標準化的系統狀況評估機制，真實的資金缺口可能遠不止於此。
其次，更為嚴峻的挑戰在於資金的分配與執行。如前所述，最需要這筆資金的，往往是那些最沒有能力編寫複雜提案、與大型城市競爭聯邦資金的小型社區。新的基礎設施法案，能否設計出更為有效的機制，確保資金能夠繞過傳統的官僚障礙，精準地流向這些被遺忘的角落，將是其成敗的關鍵。僅僅投入資金，而不同時進行旨在解決系統碎片化、提升地方治理能力的結構性改革，最終可能事倍功半。美國的水務危機，既是一場工程危機，更是一場治理危機。
資料來源：
The White House: President Biden’s Bipartisan Infrastructure Law
https://www.whitehouse.gov/bipartisan-infrastructure-law/
ASCE's 2021 Report Card for America's Infrastructure: Drinking Water
https://infrastructurereportcard.org/cat-item/drinking-water/
The Associated Press: ‘A long time coming’: Biden signs $1T infrastructure bill
https://apnews.com/article/congress-joe-biden-business-government-and-politics-a94842b5862660c5a3ce5b1f3c37c2e3
The New York Times: What’s in the Infrastructure Bill?
https://www.nytimes.com/2021/11/15/us/politics/infrastructure-bill-details.html
U.S. Environmental Protection Agency (EPA): Drinking Water Infrastructure Needs Survey and Assessment (6th Report)
https://www.epa.gov/dwsrf/epas-6th-drinking-water-infrastructure-needs-survey-and-assessment
The Brookings Institution: It’s time to modernize America’s water infrastructure governance
https://www.brookings.edu/articles/its-time-to-modernize-americas-water-infrastructure-governance/
Reuters: Biden signs $1 trillion infrastructure bill into law
https://www.reuters.com/world/us/biden-signs-1-trillion-infrastructure-bill-law-2021-11-15/