撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2023年10月4日，一場史無前例的同步演練在美國各地展開，數以億計的手機、電視與廣播設備，在同一時間發出尖銳且獨特的警報音頻與文字訊息。這不僅是一次單純的技術測試，更是美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）與聯邦通訊委員會（FCC）共同主導的「全國緊急警報系統」（National Emergency Alert System）的全面性壓力檢驗。這套系統的現代化身－「無線緊急警報」（Wireless Emergency Alerts, WEA）－旨在確保當國家面臨重大威脅時，政府能擁有一條無遠弗屆、直達個人的通訊渠道。此次演習的根源，可追溯至2001年的911恐怖攻擊事件，該事件暴露了傳統緊急廣播系統（Emergency Broadcast System, EBS）在應對突發、大規模災難時的侷限性。當時的EBS主要依賴廣播與電視網絡，無法有效觸及未在收聽或收看特定頻道的民眾。911事件後，美國政府意識到建立一個更具穿透力、更為即時的公眾警示系統的迫切性，從而催生了立法與技術革新，最終於2012年正式啟用了WEA系統。此次測試，是法律規定下至少每三年舉行一次的全國性演練，其核心目的在於驗證系統的可靠性與有效性，確保從聯邦到地方的各級單位，皆能順暢地透過此一平台發布緊急訊息，維繫國家在危難時刻的神經中樞。
此套被稱為「整合性公共警報與預警系統」（Integrated Public Alert and Warning System, IPAWS）的複雜架構，賦予了超過1600個聯邦、州及地方授權單位發布警報的能力。其警報類型依據威脅的性質與範圍，主要可分為四大類。第一類為最高層級的「國家級警報」（National/Presidential Alerts），由美國總統在國家面臨最嚴峻的緊急狀態時發布，其特殊性在於民眾無法選擇退出接收，體現了國家安全高於個人選擇的設計理念。至今，除了測試之外，此類警報從未在真實情境中被啟用。第二類為「即時威脅警報」（Imminent Threat Alerts），主要針對地方性的具體危險，例如極端天氣事件（如龍捲風、颶風）、恐怖攻擊或工業事故等。第三類是廣為人知的「安珀警報」（AMBER Alerts），專門用於通報失蹤或遭綁架的兒童案件，利用大眾的即時關注，極大化尋獲兒童的機會。第四類則是「公共安全警報」（Public Safety Alerts），用以傳遞可能不如即時威脅般緊迫，但仍對公眾安全至關重要的資訊。這套分層、分類的系統設計，旨在精準地將正確的訊息，在正確的時間，傳遞給最需要的人群，避免資訊混亂，並最大化預警效益。
然而，這套系統的運作成效，並不僅僅取決於技術的穩定性，更深刻地繫於公眾心理的微妙平衡。自2012年啟用以來，地方性警報的使用次數已超過84,000次，這個驚人的數字反映了其在地方災害防救與公共安全維護上的巨大價值。但與此同時，頻繁的警報也引發了關於「警報疲勞」（alert fatigue）的政策性擔憂。當民眾過於頻繁地接收到警報，特別是當某些警報事後被證明為影響有限或誤報時，可能會逐漸對警報音頻與訊息產生麻木感，進而削弱其在真正重大危機發生時的警示效果。因此，各級權責單位在使用此系統時，無疑面臨著一道艱難的課題：如何在「確保充分告知」與「避免過度干擾」之間，找到最適切的平衡點。此次全國性測試，除了檢驗技術通路外，更像是一次社會性的校準，提醒公眾此系統的存在與重要性，並讓決策者重新評估警報發布的門檻與策略。它不僅是確保硬體設施的暢通，更是維繫公眾信任與合作意願的關鍵一環，因為在任何緊急應變體系中，最核心的要素，始終是人民的信賴。
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Lia. Independent Media 台北報導
一場全國性的同步心跳
2023年10月4日下午，橫跨美國六個時區的土地上，一種獨特的聲響劃破了日常的寧靜。從紐約繁忙的金融區，到加州悠閒的海岸線，數以億計的智慧型手機、收音機與電視，幾乎在同一瞬間，共同發出了持續的、帶有數位質感的警報聲。這不是一場真實的災難，而是一次精心策劃的全國性演練－一場旨在測試國家在極端壓力下神經系統反應能力的總預演。對於許多美國人而言，這短暫的干擾或許僅是生活中的一個小插曲，然而在其背後，卻是一個攸關國家安全、社會韌性與科技治理的龐大系統工程。
這場由聯邦緊急事務管理署（FEMA）主導的演習，不僅是單純的訊號傳遞測試，它更深層的意義在於，它是一次對社會契約的現代化確認。在數位化浪潮席捲一切的時代，國家如何履行其保護公民最基本的職責？當威脅不再僅僅是來自遠方的導彈，而可能是本土的極端天氣、無預警的恐怖活動，甚至是複雜的網路攻擊時，一個能夠瞬間觸及全民的溝通渠道，便成為了現代國家治理不可或缺的基石。這次測試，正是對這塊基石穩固程度的嚴格檢驗。
警報系統的演進－從冷戰陰影到後911時代的變革
美國的國家級緊急警報體系，其歷史根源深植於冷戰的恐懼之中。最早的「緊急廣播系統」（Emergency Broadcast System, EBS），誕生於那個核戰陰影籠罩全球的年代。它的設計初衷，是在國家遭受毀滅性攻擊後，為總統提供一個向倖存國民發布指令的管道。EBS透過串聯全國的廣播電台與電視台運作，其標誌性的測試音頻，成為了一代美國人集體記憶的一部分。然而，EBS的運作模式存在著根本性的缺陷：它是一個被動的系統，唯有當民眾正在收聽廣播或收看電視時，才能接收到訊息。
2001年9月11日的恐怖攻擊，以一種慘痛的方式，徹底暴露了EBS的時代侷限性。當攻擊發生時，無數民眾並未守在電視機或收音機旁，傳統的廣播管道在傳遞即時、關鍵的避難資訊上顯得力不從心。這一事件成為了催生美國緊急通訊體系革命性變革的催化劑。國會與政府意識到，必須建立一個主動、直接、能夠穿透不同媒介，直達個人的全新警報系統。
在這樣的背景下，「整合性公共警報與預警系統」（IPAWS）應運而生。IPAWS不僅僅是一個單一的系統，而是一個整合性的平台，它將多種不同的通訊技術匯集在一起。其中，最具革命性的組成部分，便是於2012年正式上線的「無線緊急警報」（WEA）。WEA利用蜂巢式網路技術，允許授權的政府機構向特定地理範圍內的所有相容手機發送警報訊息。這種基於地理位置的精準投放能力，使其效能遠遠超越了前代的EBS。無論民眾正在通話、使用應用程式，或手機處於待機狀態，只要在訊號覆蓋範圍內，就能接收到警示。這項技術的普及，從根本上改變了國家與公民在緊急狀態下的溝通模式。
權力的分層－解構IPAWS的四類警報
IPAWS系統的設計，體現了聯邦體制下權力與責任的精細劃分。它並非一個由上至下的單一號令系統，而是賦予了聯邦、州、地方乃至部落政府等超過1600個單位發布警報的權限。為了確保資訊的清晰與有效，警報被嚴格劃分為四種類型，每一種類型都對應著不同的威脅等級與應對範圍。
最高層級的「國家級警報」，是保留給美國總統的專屬權限，僅在國家面臨最嚴峻、最廣泛的危機－例如外敵入侵或即將發生的全國性災難－時才會動用。此類警報的法律設計極具特殊性：所有手機用戶均不得選擇拒收。這一強制性規定，凸顯了在終極國家危機面前，集體安全的需求優先於個人的選擇自由。儘管這一設計引發了關於權力可能被濫用的擔憂，特別是在政治高度極化的環境中，但事實上，自系統建立以來，除了全國性測試外，總統從未真正啟用過此項權力。這種克制本身，也成為了系統運作中一個值得關注的政治現象。
其次是應用最為廣泛的「即時威脅警報」。這類警報由州或地方政府的緊急應變單位發布，用以應對迫在眉睫的具體威脅。其應用場景極為多樣，從自然災害的預警，如國家氣象局針對龍捲風路徑發布的警報，到人為事件的通告，如警方針對活躍槍擊事件發布的封鎖區域通知。這類警報的地理精準性是其最大優勢，能夠避免不相關地區的民眾受到不必要的驚擾。
第三類是社會大眾最為熟悉的「安珀警報」。此警報系統以1996年德州一名被綁架後遇害的九歲女童安珀·海格曼（Amber Hagerman）命名，是一個專門用於協尋失蹤或被綁架兒童的快速反應網絡。當執法機構確認案件符合安珀警報的啟動標準時，可以立即透過WEA系統，向特定區域內的民眾手機推播包含受害者與嫌疑人特徵的訊息。安珀警報的成功，充分展現了現代通訊科技在動員社會力量、輔助執法方面的巨大潛力。
最後一類是「公共安全警報」，其性質介於前幾類之間，用於發布那些雖非迫在眉睫，但對公眾安全具有重要影響的資訊，例如水源污染通告、重大交通設施關閉等。用戶可以根據自身需求，在手機設定中選擇是否接收即時威脅、安珀及公共安全這三類警報，這也為個人化與公共需求的平衡提供了一定的彈性。
平衡的藝術－「警報疲勞」的政策挑戰
自2012年啟用以來，IPAWS系統在地方層級的應用已超過84,000次。這個數字不僅證明了該系統的實用性與可靠性，也反映了其已深度融入美國各地的日常公共安全管理之中。然而，巨大的成功也伴隨著一項棘手的政策挑戰－「警報疲勞」。
心理學研究表明，當個體反覆暴露於同一種警示信號下，而該信號多數時候並未帶來直接的個人後果時，個體對該信號的敏感度與反應意願會逐漸降低。換言之，過於頻繁的警報，可能會讓民眾變得麻木。當龍捲風警報每週都在響起，但龍捲風總是在數英里外掠過時，下一次警報響起時，人們可能就不會像第一次那樣迅速採取避難行動。這種現象對一個依賴公眾即時反應來發揮效能的預警系統而言，是潛在的致命傷。
決策者必須在「寧可錯報，不可不報」的傳統防災思維與避免造成公眾麻木之間，尋找一條 precarious 的平衡路徑。這需要建立更為精細的警報發布標準，利用更先進的地理圍欄技術，將警報範圍縮小到最直接受影響的區域。同時，也需要加強公眾教育，讓民眾理解不同類型警報的涵義，以及為何有時他們會收到看似與自身無直接關聯的警報（例如發生在鄰近縣市的安珀警報）。
夏威夷在2018年發生的彈道導彈誤報事件，便是一個極端的反面教材。當時，一則錯誤的導彈來襲警報被發送至全州所有手機，引發了長達38分鐘的極度恐慌。該事件不僅暴露了系統操作流程上的漏洞，更嚴重的是，它一次性地大量消耗了公眾對緊急警報系統的信任。信任的建立需要長年累月的穩定運作，但其崩塌可能只在一瞬之間。此次全國性測試的目的之一，也是為了向公眾再次確認，整個系統是經過嚴謹管控與反覆驗證的，以修復類似事件可能造成的信任裂痕。
無聲的守護與理性的信任
10月4日的這場全國性演練，在數分鐘內便宣告結束。數億人的生活回歸常態，彷彿一切從未發生。然而，這次測試的意義遠不止於技術層面的成功。它是一次深刻的提醒：在一個充滿不確定性的世界裡，國家的韌性不僅僅體現在其軍事或經濟實力，更體現在其應對危機的基礎設施與社會共識之上。
緊急警報系統，正是這樣一種平時隱而不顯，但在關鍵時刻能夠決定生死的基礎設施。它像一位無聲的守護者，時刻準備著在最黑暗的時刻，發出最響亮的聲音。而此次測試，正是為了確保這位守護者永遠保持警醒與敏銳。
對於公民而言，這套系統的存在，也提出了一個關於現代公民責任的課題。在享受科技帶來便利與安全的同時，也需要以一種理性的態度去理解和信任這套體系的運作邏輯，避免因偶發的干擾或誤解而削弱其整體效能。因為當真正的危機來臨時，那聲曾經在演習中響起的警報，可能就是拯救自己或所愛之人生命的希望之聲。這場全國性的同步心跳，最終指向的，是建立一個在災難面前能夠共同進退、有效溝通的智慧型社會。
資料來源
Federal Emergency Management Agency: Integrated Public Alert & Warning System
https://www.fema.gov/emergency-managers/practitioners/integrated-public-alert-warning-system
Federal Communications Commission: Wireless Emergency Alerts (WEA)
https://www.fcc.gov/consumers/guides/wireless-emergency-alerts-wea
The Associated Press: ‘This is a test’: Millions of phones, TVs and radios will get a national emergency alert
https://apnews.com/article/fema-emergency-alert-test-wednesday-7933945367c32729112423455171b315
Reuters: US to run nationwide emergency alert test on Oct. 4
https://www.reuters.com/world/us/us-run-nationwide-emergency-alert-test-oct-4-2023-10-03/
The New York Times: National Alert Test Will Make Cellphones Buzz and Beep
https://www.nytimes.com/2023/10/03/us/national-alert-test-fema.html
U.S. Department of Justice: AMBER Alert
https://amberalert.ojp.gov/
Congressional Research Service: The Integrated Public Alert and Warning System (IPAWS)
https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11145