撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2022年8月25日，在紐約市中心，一座看似功能正常的停車場被政府機構標記為「凋敝」（blighted），這一行為，精準地捕捉到了美國城市再開發領域一場曠日持久的爭議核心。在法律層面，「凋敝」一詞遠不止是形容衰敗的貶義詞，它更像一把鑰匙，能夠解鎖政府運用「土地徵用權」（eminent domain）的巨大權力，為價值數十億美元的房地產開發項目清除障礙。從斥資400億美元的紐約賓州車站（Penn Station）改造計畫，到洛杉磯20億美元的「天使登陸」（Angels Landing）項目，乃至西雅圖派克市場（Pike Place Market）的歷史性轉型，其背後都曾有「凋敝」這一法律認定的身影。然而，這個詞語本身定義的極度彈性與主觀性，使其在推動城市現代化的同時，也持續引發了關於財產權、社會公平與政府權力邊界的激烈辯論。
「凋敝」的法律標準在美國各地並無統一規範，其定義可以極度寬泛。例如，在匹茲堡，一座被用於「不道德目的」的建築可被視為凋敝；在堪薩斯州的哥倫布市，超過一英尺高的雜草便足以構成條件；而在華盛頓州，一座汽車旅館僅因被認定對「公眾構成威脅」，便可被劃入凋敝之列。這種定義上的模糊性，為政府機構在劃定再開發區域時，提供了巨大的裁量空間。一旦某個區域被正式認定為「凋敝」，政府便可啟動土地徵用權，強制從私人業主手中收購房產，即便業主並無出售意願。
紐約州此次圍繞賓州車站的再開發計畫，便是這一模式的最新例證。負責該計畫的「帝國州發展公司」（Empire State Development, ESD），在2020年春季的一份社區研究報告中，將車站周邊的多個街區認定為「不合標準且不衛生」，即法律意義上的「凋敝」。其所引述的具體例證，包括了諸如窗戶缺失、路緣石破裂、缺乏無障礙通道、外牆汙損以及人行道上的鷹架等，在許多人看來，這些僅是城市日常管理中的細微瑕疵。然而，正是基於這些理由，州政府得以推進其宏大的計畫—興建數座新的摩天大樓，並宣稱將利用由此產生的稅收與收益，來資助對老舊的賓州車站進行的重大升級改造。
這一做法，喚起了人們對美國城市再開發歷史的複雜記憶。在1950年代的「城市更新」（urban renewal）浪潮中，西雅圖等許多城市就曾以「凋敝」為名，對大片社區進行了強制拆遷與重建。然而，批評者指出，這些項目往往不成比例地，針對低收入與少數族裔社區，造成了深遠的社會創傷與社區解體。時至今日，儘管話語體系已從「城市更新」轉變為更具中性的「經濟再開發」，但其核心的權力動態與引發的爭議，依然存在。賓州車站周邊的許多居民與小企業主，正激烈反對這項計畫，他們認為所謂的「凋敝」認定，不過是為了讓大型房地產開發商—如在該計畫中扮演核心角色的Vornado Realty Trust—能夠以低於市場的成本獲取黃金地段土地的藉口。一個監督組織更估計，Vornado公司可能在項目中，獲得高達12億美元的補貼。這場圍繞賓州車站的法律與輿論鬥爭，其核心是2005年最高法院在「凱洛訴新倫敦市案」（Kelo v. City of New London）中所確立的一項爭議性原則：為了促進經濟發展，政府可以將徵用的私有土地轉讓給另一個私人實體。這一判例，極大地擴展了「公共用途」的定義，也使得今日的賓州車站計畫，在法律上擁有了依據，同時在道義上，也繼承了揮之不去的爭議。
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LIA. INDEPENDENT MEDIA 台北報導
在曼哈頓中城那片由鋼筋水泥構成的叢林中，賓州車站周邊的社區，日復一日地，以其特有的嘈雜與活力運轉著。這裡有經營了數十年的小餐館、服務周邊居民的乾洗店、以及無數個承載著紐約客生活點滴的公寓單位。當然，這裡也有都市景觀中不可避免的瑕疵—人行道上偶見的裂縫、為修繕大樓而長期存在的鷹架、以及部分舊建築上斑駁的牆面。對於生活和工作於此的人們而言，這是一個真實、有生命力的社區。然而，在城市規劃者與大型開發商的藍圖中，這片區域，卻呈現出另一番截然不同的樣貌—一個被法律術語定義為「凋敝」的、亟待推倒重建的空間。
「凋敝」：一個詞語的千鈞之力
「凋敝」（blight），這個在日常語言中意指衰敗與枯萎的詞彙，在美國的土地使用法規中，卻被賦予了非同尋常的、足以移山填海的強大力量。它是一項法律上的前置條件，一旦被政府機構正式確立，便能啟動憲法所賦予的、最具侵入性的權力之一—土地徵用權（eminent domain）。
從法律淵源上看，土地徵用權的設立，是為了確保政府能夠為無可爭議的「公共用途」—例如修建道路、學校或軍事基地—而獲取必要的私人土地。然而，在過去數十年間，「公共用途」的定義被不斷擴大。其轉折點，是2005年美國最高法院在「凱洛訴新倫敦市案」中做出的5比4的爭議性裁決。該案確立，為了促進地方的「經濟發展」，政府可以將從私人手中徵得的土地，轉讓給另一個私人開發商。這一判例，極大地模糊了公眾利益與私人利益的界線，也為今日紐約州在賓州車站的計畫，鋪平了法律道路。
而「凋敝」的認定，正是將「經濟再開發」包裝成「公共用途」的關鍵步驟。問題在於，「凋敝」本身是一個極度缺乏客觀、統一標準的概念。紐約州負責此計畫的帝國州發展公司，在其研究報告中，將賓州車站周邊區域定義為「不合標準且不衛生」，其依據包括了諸如「視覺上的不和諧」、人行道破損、以及建築立面的污損等極具主觀性的描述。這種定義的彈性，使得政府幾乎可以將任何一個不符合其未來規劃的舊社區，都納入「凋敝」的範疇，從而為其大規模的改造計畫，提供合法性外衣。
從西雅圖到紐約：一部城市再開發的爭議史
今日在賓州車站周邊上演的劇本，並非沒有歷史的先例。回溯至二十世紀中葉，一場名為「城市更新」的運動，曾席捲全美。在西雅圖，市政府官員在1950年代末期，同樣以「凋敝」為由，對市內多個老舊社區進行了大規模的拆遷與重建。
當時的官方話語，充滿了對進步、現代化與城市活力的頌揚，承諾將以嶄新的公園、公共建築與現代住宅，取代那些破敗的貧民窟。然而，這場運動的實際後果，卻是數以萬計的低收入家庭與少數族裔—特別是非裔美國人—被強制驅離他們世代居住的社區。他們的家園與社區網絡，在推土機的轟鳴聲中被夷為平地，而他們自身，則往往被安置到城市的邊緣地帶。近六十年後，西雅圖市議會通過了一項決議，正式承認當年對一個黑人教堂的強制徵收，對當地非裔社區造成了傷害。
這段歷史，為今日的爭議提供了重要的參照。當代城市再開發的倡導者，已不再使用「清除貧民窟」這樣帶有歧視色彩的語言，取而代之的是「經濟再開發」、「公私合作夥伴關係」（public-private partnership）等更為精緻的政策術語。然而，其核心的運作邏輯，與引發的社會矛盾，卻有著驚人的相似之處。在賓州車站計畫中，同樣有數百家小企業與居民，面臨著被迫搬遷的命運。他們中的許多人認為，自己之所以成為被驅逐的對象，並非因為他們所在的社區真的「凋敝」，而是因為他們恰好處在一塊能夠為強大利益集團，帶來巨額利潤的土地上。
權力的聯盟：政府與開發商
這場爭議的核心，揭示了現代城市治理中，政府與大型私人開發商之間，一種複雜的共生關係。
對於州政府而言，推動像賓州車站這樣的大型項目，具有多重的政治與經濟誘因。它可以被宣傳為一項改善城市基礎設施、創造就業機會、提升城市形象的重大政績。新建的摩天大樓，也將在未來數十年，為政府帶來可觀的稅收收入。
對於私人開發商—在此案中為Vornado Realty Trust—而言，與政府的合作，則意味著一筆穩賺不賠的生意。透過「凋敝」的認定與土地徵用權的運用，他們能夠以遠低於市場談判的成本，整合開發所需的大片土地。此外，政府通常還會為這類項目，提供包括稅收減免、融資優惠在內的巨額補貼。根據監督組織的估算，Vornado公司在賓州車站計畫中，可能獲得高達12億美元的間接補貼。
正是這種政府與開發商之間利益的高度一致，使得普通社區成員的聲音，在宏大的城市規劃面前，顯得格外微弱。反對者提起訴訟，要求法院裁定政府的「凋敝」認定過於武斷，並要求公布政府與Vornado公司之間，關於項目規劃的通訊記錄，以求過程的透明化。這是一場力量懸殊的對抗，一方是擁有巨大政治與法律資源的政府—開發商聯盟，另一方則是為了捍衛家園與生計而奮鬥的普通公民。
圍繞「凋敝」的法律戰爭，實質上是一場關於城市靈魂的拔河。它所爭論的，不僅僅是幾棟建築的去留，更是關於城市發展的根本性問題：一座城市，應該為誰而建？它的未來，應該由誰來定義？是應該由政府與大資本的宏觀規劃所主導，追求最大化的經濟效率與全新的城市景觀？還是應該更多地尊重其內在的、由無數普通人的日常生活所構成的有機紋理，追求一種漸進式的、更具包容性的發展路徑？賓州車站的故事，是這場永恆辯論在當代紐約的最新體現。最終的結果，不僅將決定一片街區的物理形態，也將在更廣泛的意義上，為二十一世紀的城市治理，寫下新的註腳。
資料來源
The Wall Street Journal: How 'Blight' Is Used to Justify Urban Redevelopment
https://www.wsj.com/video/series/wsj-explains/how-blight-is-used-to-justify-urban-redevelopment
The New York Times: Plan to Redevelop Penn Station Area Is Approved, Clearing Way for Towers
https://www.nytimes.com/2022/07/21/nyregion/penn-station-redevelopment-hochul.html
Empire State Development (ESD): General Project Plan for the Pennsylvania Station Area Civic and Land Use Improvement Project
https://esd.ny.gov/penn-station-area-redevelopment
Reinvent Albany (Watchdog Group): Analysis of the Penn Station General Project Plan
https://reinventalbany.org/2022/06/reinvent-albany-testimony-to-the-esd-on-the-penn-station-gpp/
SCOTUSblog: Kelo v. City of New London
https://www.scotusblog.com/case-files/cases/kelo-v-city-of-new-london/
The Seattle Times: Seattle's ugly history of redlining and other housing discrimination
https://www.seattletimes.com/seattle-news/race/seattles-ugly-history-of-redlining-and-other-housing-discrimination/
Institute for Justice: Kelo v. New London - The Story
https://ij.org/case/kelo-v-new-london/