撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
一場醞釀已久、可被預見的財政風暴，正席捲美國各地的公立學校系統。隨著聯邦政府為應對COVID-19疫情而發放的「初級與中級學校緊急救援金」（ESSER）於2024年9月全面終止，一個被稱為「財政懸崖」的嚴峻現實浮出水面。這筆一次性的巨額資金，在過去幾年暫時掩蓋了美國公校系統長期存在的結構性問題，而它的消失，則讓這些問題以更痛苦的方式集中爆發，導致約25萬個教育工作崗位岌岌可危。
這場危機的核心，是兩大趨勢的致命交會。首先是持續數年的人口結構變遷：不斷下降的出生率，以及在加州等州出現的人口淨外移，導致公立學校的學生註冊人數逐年下滑。由於美國大多數州的教育經費與學生人數直接掛鉤，生源的減少直接意味著預算的萎縮。其次，是許多學區在疫情期間，錯誤地將ESSER這筆一次性補助用於增聘正式教師、輔導員等長期性的人事開支上。這種做法如同「用中樂透的獎金去支付未來數十年的房屋貸款」，在短期內改善了師生比與學生輔導服務，卻也埋下了資金斷鏈後大規模裁員的種子。
以南加州的帕薩迪納聯合學區（Pasadena Unified School District）為例，其裁員決定引發了社區的強烈反彈。教師工會與家長指責學區管理者規劃不善、行政開支冗贅，並將預算壓力不公地轉嫁給一線教師與學生。這場地方性的衝突，正是全國數千個學區所面臨困境的縮影。缺乏長遠的「退場計劃」、未能善用自然減員（attrition）來平穩過渡，使得這場本可緩解的衝擊，演變成一場對校園士氣與教育品質的「大出血」（bloodletting）。這不僅是一次預算危機，更是對美國公共教育系統應對長期變革能力的嚴峻考驗。
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Lia. Independent Media 台北報導
空蕩的教室與緊縮的預算，正在共同譜寫一曲美國公立教育的哀歌。在各地學區的董事會會議上，氣氛凝重而緊張。教師、家長與社區成員手持標語，懇切陳詞，試圖阻止那份即將宣讀的裁員名單。這不是孤立的場景，而是2025年春天，在美國數千個社區上演的集體焦慮。一場被專家們稱為「財政懸崖」的危機，正以迅猛之勢衝擊著支撐這個國家未來的基石。
這場危機的導火線，是聯邦政府為應對疫情而設立的「初級與中級學校緊急救援金」（ESSER）在2024年9月正式畫上句點。然而，究其根本，這更像是一場由長期人口結構變遷、僵化的撥款機制以及短視的財政規劃共同引發的「完美風暴」。當臨時的資金浪潮退去，裸泳的現實令人不忍卒睹。
寂靜的侵蝕：被紓困金掩蓋的人口真相
風暴的起源，始於一種緩慢而持續的變化—越來越少的孩子走進公立學校的大門。數十年來，美國的出生率持續走低，這意味著每年進入幼兒園的學童數量都在自然減少。「這是影響註冊率的第一大因素，」一位加州教育政策分析師指出，「更少的孩子出生，學校的起始年級規模就更小。」
在加州這樣傳統的人口移入大州，情況更為複雜。疫情期間，遠距工作的興起與高昂的生活成本，逆轉了長期的人口流動趨勢，轉為人口淨流出。「我們未能像過去那樣，用來自其他州的移民來抵銷出生率的下降。」這位分析師補充道。
學生人數的減少，對於一個以「人頭」計算經費的系統而言，是致命的。在美國大多數州，教育經費的分配與學區的註冊學生總數，或如加州般更嚴格的「每日實際出席人數」直接掛鉤。這形成了一個簡單卻殘酷的公式：更少的孩子，等於更少的錢。
在疫情爆發前，這股「寂靜的侵蝕」已經讓許多學區的財政捉襟見肘。然而，ESSER資金的到來，如同一場及時雨，暫時掩蓋了這片乾涸的土地。聯邦政府以前所未有的規模向學區投入了數千億美元，目的在於幫助學校應對疫情帶來的額外開支，並彌補學生們在學習與心理上的損失。這筆錢的發放，與學區的學生人數增減並無關聯，它更像是一筆緊急狀態下的無差別補助。於是，一場危險的財政錯配就此埋下伏筆。
中獎的彩券：一次性資金的濫用與後果
「這就像一個家庭贏了樂透，說『哇，我今年有100萬美元，我應該去買一棟需要100萬美元貸款的房子。』你明年根本不可能付得起這筆錢。」一位教育財政專家用這個生動的比喻，點出了許多學區使用ESSER資金的根本性錯誤。他們將這筆一次性的巨款，投入到了需要長期承諾的人事開銷上。
許多學區利用這筆資金增聘了大量教師，以降低班級人數；聘請了更多的心理輔導員、社工和護士，以應對疫情後學生們日益增長的心理健康需求。這些舉措在當時無疑是必要且值得稱讚的。問題在於，這些職位大多是永久性的，而支付他們薪水的資金卻是臨時的。「早在資金發放之初，我們就警告過學區，要小心使用這筆錢，」這位專家回憶道，「如果你用它來承擔經常性的財政承諾，你會發現，2025年將會成為一場『大出血』。」
當ESSER資金在2024年9月終止時，預言成了現實。那些過度依賴聯邦補助來支撐其基本預算的學區，其財政狀況被徹底暴露。他們不僅要面對因學生流失而持續減少的州政府撥款，還要填補因聯邦資金消失而產生的巨大窟窿。裁員，似乎成了唯一且不可避免的選項。
帕薩迪納聯合學區的難言之隱：一場關於管理與信任的危機
南加州的帕薩迪納聯合學區（Pasadena Unified School District, PUSD），成為了這場全國性危機的一個縮影。自2014年以來，該學區的學生人數便持續下降，但其教職員工的規模卻未能同步調整。當財政懸崖來臨時，學區宣布將裁掉117名教師。
「你們並不需要這些裁員，所有人都知道。你們是『選擇』解雇這些人！」在學區董事會上，教師工會主席喬納森·加德納（Jonathan Gardner）的怒吼，代表了許多教師與家長的心聲。他們指責學區採取了「焦土式」的裁員策略，這對學校的士氣和學生的穩定感造成了毀滅性的、不可逆轉的影響。
爭議的焦點，在於對學區財政狀況的不同解讀。學區總監在給社區的公開信中表示，裁員是應對「結構性赤字」的必要之舉，這個赤字源於學生人數下降、成本上升以及州政府撥款不足。信中強調，「若不採取行動，我們明年將面臨更深層次的削減。」
然而，教師工會和批評者們卻提出了截然相反的敘事。他們指出，學區存在著長期的管理不善問題。「帕薩迪納聯合學區有個習慣，每當他們得到一筆補助金時，就會在行政管理和外包服務上花費額外的錢，然後在補助金結束後繼續維持這些開銷。」加德納指出，「他們對ESSER資金正是這麼做的。我們當前的預算短缺，很大程度上是因為他們在行政和外包服務上超支且從未削減，最終卻把帳算在了我們的學生和老師身上。」
一位數學並非專長的教師在會上諷刺地計算道：「教師薪資僅佔學區總預算的30%，所以裁掉我們10%的人，你們也只節省了3%。你們到底在做什麼？」這種對管理者能力與誠信的質疑，遠比預算赤字本身更具破壞力。它撕裂了社區的信任，讓一場本應共同面對的危機，演變成了一場內部攻訐的消耗戰。
失靈的退場機制：政策規劃的集體缺席
帕薩迪納的悲劇並非個案。它暴露了許多學區在政策規劃上的集體失靈——缺乏一個清晰、可行的「退場計劃」（Exit Plan）。
理想的狀況是，學區應在接收ESSER資金之初，就規劃好當資金耗盡時，如何平穩地過渡。一個更溫和、更具人性的做法是善用「自然減員」（attrition）。「我們每年通常會因退休或搬家等原因，自然流失60到100名教師。」加德納指出，「他們完全可以利用自然減員來消化所有需要裁減的崗位，這也是我們一直在推動的方案。」
舊金山聯合學區的經驗便是一個有力的佐證。該學區曾發出395份教師解雇通知，但在提供了一項退休激勵計劃後，所有解雇通知都被撤銷。這證明了透過積極的規劃，可以極大程度地避免強制裁員帶來的衝擊。
然而，許多學區並未制定退場計劃，或選擇不去執行。「這意味著他們一直等到資金到期的懸崖邊，才突然發現必須處理人員問題，沒有任何緩衝的餘地。」一位專家分析道。教育是一個高度依賴人力的行業，裁員過程對每個人都是情感上的巨大考驗。「我們沒有人投身這份工作，是為了有一天去解雇教師、輔導員、圖書管理員和校車司機。」一位學區管理者沉痛地說，「但資金是有限的，我們必須在財政支持的範圍內運營。」
艱難的對話：重新審視優先次序的時刻
除了善用自然減員，這場危機也迫使學區必須進行另一場更為艱難的內部對話：重新評估所有項目的優先次序。
「也許是時候暫停一下，評估我們所有花錢的地方，並確定哪些項目真正為孩子們帶來了積極的改變。」一位政策顧問建議道。許多學區運營著數十年之久的特定項目，這些項目背後有著固定的員工、深厚的傳統和強大的利益相關者。要在公開的董事會會議上提議削減或終止一個備受喜愛的項目，無疑是一項艱鉅的政治挑戰。
然而，當資源變得稀缺時，這樣的對話變得不可或缺。學區需要建立一個透明、基於數據的評估機制，來判斷每一分錢是否都花在了刀口上。這需要領導者非凡的勇氣與高超的溝通技巧，以引導社區進行一場關於「我們真正看重什麼」的誠實討論。
危機之後的省思
當前席捲美國公立學校的財政危機，表面上看是紓困資金終結的後遺症，但其本質，是整個系統對長期人口變遷適應不良的集中體現。ESSER資金本可以成為一個寶貴的窗口期，讓學區有機會進行結構性改革、創新教學模式、並為未來的人員規模調整做好規劃。然而，對於許多管理者而言，這筆意外之財最終只成了一個延緩清算日的止痛劑，使得今日的陣痛變得更加劇烈。
這場危機過後，美國的公共教育不能再回到原點。它需要更具前瞻性的領導力，能夠正視人口現實，並制定與之相匹配的長期財政規劃。它需要一種更靈活、更富彈性的撥款機制，以獎勵創新和效率，而非僅僅計算出席的學生人數。最重要的是，它需要重建管理者與一線教育工作者及社區之間的信任，確保未來的每一個艱難決定，都是在公開、透明和共同承擔的基礎上做出的。否則，今日財政懸崖下的傷痕，將成為未來世代教育之路上難以癒合的永久印記。
資料來源
EdSource: California school districts brace for fiscal cliff as federal COVID aid expires
https://edsource.org/2024/california-school-districts-brace-for-fiscal-cliff-as-federal-covid-aid-expires/706530
The 74: The ESSER Fiscal Cliff Is Here. New Data Show How Steep the Drop Will Be
https://www.the74million.org/article/the-esser-fiscal-cliff-is-here-new-data-show-how-steep-the-drop-will-be/
Brookings Institution: The fiscal cliff facing schools is a predictable crisis
https://www.brookings.edu/articles/the-fiscal-cliff-facing-schools-is-a-predictable-crisis/
Associated Press: Schools face a fiscal cliff as pandemic money runs out. Some are closing their doors
https://apnews.com/article/schools-fiscal-cliff-pandemic-esser-funding-d9006575798e668a6f3b0e4f3a53c904
The New York Times: Why Public Schools Are Losing Students
https://www.nytimes.com/2023/05/15/us/public-schools-enrollment-declines.html
Pasadena Now: Pasadena Unified School District Grapples with Budget Cuts, Teacher Layoffs Amid Declining Enrollment
https://www.pasadenanow.com/main/pasadena-unified-school-district-grapples-with-budget-cuts-teacher-layoffs-amid-declining-enrollment
National Conference of State Legislatures: State Strategies to Address Declining Student Enrollment
https://www.ncsl.org/education/state-strategies-to-address-declining-student-enrollment