撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2023年1月下旬，隨著烏克蘭戰事的持續，美國製造的標槍（Javelin）反戰車飛彈已成為烏克蘭抵抗的象徵。然而，這款武器的巨大成功，卻意外地揭示了美國國防工業基礎一個深層次的脆弱性。儘管美國擁有全球最龐大的國防預算，但其國防承包商卻無法迅速增產以補充運往烏克蘭的庫存。主要製造商雷神（Raytheon）與洛克希德・馬丁（Lockheed Martin）表示，在2026年前無法實現產量倍增。這一生產瓶頸，已不僅是單純的供應鏈問題，更引發了五角大廈官員對冷戰結束後三十年來國防工業過度整合的警覺。
問題的根源，可追溯至1990年代初。隨著冷戰結束，美國國防部因應市場萎縮，主動鼓勵國防承包商進行合併。其結果是，主要的國防承包商數量從51家銳減至如今的5家巨頭。這種高度整合導致了競爭減少、創新受抑，並在許多關鍵領域形成了供應鏈的單點故障風險。以標槍飛彈所必需的火箭發動機為例，其供應商已從過去的五、六家縮減至僅剩兩家。一旦其中一家出現問題，整個生產鏈便會陷入停滯。此外，美國的武器採購與生產模式，是為應對反恐戰爭而優化的「及時供應」（just-in-time）體系，專注於小批量、高精度的特定合約，而非為大規模常規戰爭所需的龐大彈藥庫存做準備。
烏克蘭戰爭的爆發，如同一記警鐘，凸顯了這種模式在應對大國衝突時的嚴重不足。華府智庫戰略與國際研究中心（CSIS）於2023年1月發布的一份報告警告，美國對於一場潛在的台海衝突「準備不足得令人擔憂」，其關鍵的遠程精準彈藥庫存，可能在不到一週的時間內耗盡。在此背景下，一場關於國防工業未來走向的辯論正在展開。L3哈里斯（L3Harris）對火箭發動機製造商Aerojet Rocketdyne的收購提案，成為了這場辯論的焦點—支持者認為合併能注入資金、擴大產能；反對者則擔憂這將進一步加劇產業整合的弊病。
全文
Lia Independent Media 台北報導
在烏克蘭的戰場上，美製標槍反戰車飛彈因其對俄羅斯裝甲部隊的毀滅性打擊效果，而聲名大噪，甚至成為烏克蘭軍民抵抗意志的象徵。然而，在這份戰場榮譽的背後，一個關乎美國自身國防能力的嚴峻問題正浮出水面。儘管美國已向烏克蘭承諾提供8,500套標槍飛彈系統，但其主要製造商雷神與洛克希德・馬丁卻坦承，補充這些來自現有庫存的武器，將是一個極為緩慢的過程，產量倍增的目標最快也要到2026年才能實現。
標槍飛彈的生產困境，並非孤例，它如同一面稜鏡，折射出美國國防工業基礎在歷經三十年變遷後所面臨的根本性挑戰。儘管美國的年度國防開支超過其後九個國家的總和，但為何在關鍵時刻，卻無法更快地武裝其盟友並補充自身武庫？答案，深藏於冷戰結束後美國武器採購哲學與產業形態的劇烈轉變之中。
冷戰後的產業大整合
當前困境的根源，始於1990年代初柏林圍牆的倒塌。隨著蘇聯的解體，美國所面臨的巨大軍事威脅不復存在，國防預算隨之縮減。面對一個不斷萎縮的市場，美國國防部向業界傳達了一個明確的信號：軍隊和裝備的規模將會縮小，因此國防工業需要透過合併來應對訂單的減少。
這項政策直接催生了一場規模空前的產業整合浪潮。在1990年代初，美國國防部所依賴的主要承包商多達51家；而今天，這個數字僅剩下5家—洛克希德・馬丁（Lockheed Martin）、波音（Boeing）、雷神（Raytheon）、諾斯洛普・格魯曼（Northrop Grumman）與通用動力（General Dynamics）。這種趨勢遍及整個產業鏈：戰術飛彈的供應商從13家減少到3家；固定翼飛機的製造商從8家減少到3家；軍用衛星供應商從8家減半至4家；水面艦艇的建造商則從8家驟降至2家。
與商業市場不同，國防工業的市場極為特殊，其唯一的客戶和監管者都是政府。這種高度集中的市場形態，其後果在國防部2022年的一份報告中得到了坦承：過度的產業整合，抑制了創新，並削弱了價格競爭。據估計，國防部高達40%的合約，實際上是「單一來源」（sole source）合約。這通常是因為市場上已不存在其他競爭者，或是現有的製造商因其長期 incumbents 的地位，已形成了後來者難以逾越的技術與經驗壁壘。
脆弱的供應鏈與「及時」生產的謬誤
產業的高度整合，直接導致了供應鏈的極度脆弱，在許多關鍵零組件領域形成了生產的咽喉要道。標槍飛彈的火箭發動機，便是一個典型的案例。過去，此類發動機的供應商有五到六家可供選擇，而如今市場上實際的生產者只剩下Aerojet Rocketdyne與諾斯洛普・格魯曼兩家。這意味著，一旦其中任何一家工廠因故停擺，整個飛彈的生產鏈都將面臨中斷的風險。
更深層次的問題，在於美國國防工業的生產模式。與二戰時期大規模工業動員的理念不同，冷戰後的美國國防工業，普遍採納了源自商業領域的「及時供應」（just-in-time）模式。企業只根據特定的合約需求來進行生產，維持最低限度的庫存。「從商業角度來看，超額生產並非最優選擇。」這種模式在和平時期能夠有效控制成本，但在應對一場高消耗的常規戰爭時，其弊端便暴露無遺。
烏克蘭戰爭提醒人們，常規戰爭本質上是工業基礎的消耗戰。參戰方對彈藥與武器系統的消耗速度，遠非後9/11時代的反恐戰爭可比。美國過去二十年的國防採購，主要聚焦於應對伊斯蘭國、塔利班或蓋達組織等非國家行為者，重點發展了無人機等特定武器系統，而無需為一場大國衝突儲備巨量的常規彈藥。
對未來衝突的警示
烏克蘭的消耗戰，已讓華府的戰略規劃者們不得不正視一個更為緊迫的問題：如果連支援一場代理人戰爭都已捉襟見肘，美國自身是否具備應對一場大國直接衝突的工業能力？
華府智庫戰略與國際研究中心（CSIS）在2023年1月發布的一份報告，對此提出了嚴厲的警告。該報告透過兵棋推演得出結論，在一場圍繞台灣海峽的衝突中，美國的遠程精準打擊等關鍵彈藥，將在「不到一週」的時間內耗盡。報告的作者強調，問題不在於美軍缺乏所有武器，而在於那些對於嚇阻並應對與中國的潛在衝突至關重要的「特定武器系統」，其庫存「嚴重不足」。
合併作為解方抑或問題的延續？
在此背景下，一場關於如何改革國防工業基礎的辯論正在華盛頓展開。而國防承包商L3哈里斯（L3Harris）提出以47億美元收購Aerojet Rocketdyne的計畫，恰好成為了這場辯論的縮影。
支持合併的一方認為，Aerojet Rocketdyne作為一家規模相對較小的公司，在併入L3哈里斯這樣一個更大的企業後，將能獲得更多的資源與額外投資，有助於其更快地趕上生產進度。理論上，合併後的公司將能崛起為一個更強大的競爭者，與洛克希德・馬丁和諾斯洛普・格魯曼在飛彈等領域抗衡。
然而，包括參議員伊莉莎白・華倫（Elizabeth Warren）在內的一些政治人物對此持反對意見。他們認為，進一步的產業整合只會削弱該領域的競爭性，重蹈覆轍。這種擔憂並非空穴來風—一年前，聯邦貿易委員會（FTC）正是出於反壟斷的考量，成功阻止了洛克希德・馬丁收購Aerojet Rocketdyne的嘗試。當時監管機構的主要顧慮是，洛克希德・馬丁在收購其主要供應商後，是否還會公平地為其競爭對手提供產品。
資料來源：
CSIS (Center for Strategic and International Studies): Empty Bins in a Wartime Environment: The Challenge to the U.S. Defense Industrial Base
https://www.csis.org/analysis/empty-bins-wartime-environment-challenge-us-defense-industrial-base
Reuters: Analysis: Javelin missile production highlights strain on U.S. defense industry
https://www.reuters.com/business/aerospace-defense/javelin-missile-production-highlights-strain-us-defense-industry-2022-05-11/
The Wall Street Journal: Pentagon’s Top Weapons Buyer Sees Long-Term Risk From Ukraine War’s Demands
https://www.wsj.com/articles/pentagons-top-weapons-buyer-sees-long-term-risk-from-ukraine-wars-demands-11654853402
U.S. Department of Defense: State of Competition within the Defense Industrial Base
https://www.defense.gov/News/Releases/Release/Article/2931221/dod-releases-report-on-state-of-competition-within-the-defense-industrial-base/
Bloomberg: Warren Blasts $4.7 Billion L3Harris-Aerojet Deal as Anticompetitive
https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-01-25/warren-blasts-4-7-billion-l3harris-aerojet-deal-as-anticompetitive
Breaking Defense: L3Harris closes Aerojet Rocketdyne acquisition
https://breakingdefense.com/2023/07/l3harris-closes-aerojet-rocketdyne-acquisition/ (註：此為後續事件，作為背景參考)
The New York Times: A Global Arms Race Is Underway. Who’s Winning?
https://www.nytimes.com/2023/01/16/us/politics/arms-race-us-china-russia.html