撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2023年1月19日，美國財政部長珍妮特・葉倫（Janet Yellen）致信國會，正式宣告聯邦政府的法定債務上限已達31.4兆美元的頂點，財政部將即刻啟動所谓的「非常措施」（extraordinary measures），以維持政府的償付能力。此舉標誌著一場高度緊張的政治對峙的開始，將美國—乃至全球經濟置於一條不確定的軌道上。這些非常措施，本質上是財政部在國會採取行動提高或暫停債務上限之前，為政府爭取時間的內部會計與資金調度手段。其核心操作包括暫時停止對特定政府雇員退休基金的新投資，例如「公務員退休與殘障基金」，從而騰出現金空間，用以支付迫在眉睫的帳單，如償還公債利息、發放社會安全福利金等。
然而，這些措施並非無限期的解決方案，而僅是權宜之計。葉倫在信函中預估，這些手段能夠支撐政府的正常運作至今年六月初。屆時，若國會仍未能就債務上限問題達成共識，美國將面臨歷史上首次主權債務違約的風險，即所谓的「X-Date」。這場危機的根源並非經濟性的，而是一場純粹的政治僵局。提高債務上限，並非授權新的政府開支，而是允許財政部借貸資金，以履行國會先前已經批准的支出義務。但在當前的政治光譜下，新掌握眾議院的共和黨人意圖將此程序作為政治籌碼，迫使拜登政府就削減未來財政支出展開談判，而白宮則堅持支付國家帳單是無可協商的憲法責任。
這場圍繞債務上限的鬥爭，其潛在後果遠超美國國界。美國公債被全球金融體系視為最安全的「無風險資產」，是各國中央銀行外匯儲備的核心，也是全球金融交易的定價基準。一旦美國無法按時支付其債務，哪怕是技術性的短暫違約，都將引發全球金融市場的劇烈動盪，可能導致利率飆升、信貸市場凍結，並嚴重衝擊美元作為世界主要儲備貨幣的地位。2011年類似的對峙，已導致標準普爾（Standard & Poor's）首次下調美國的AAA主權信用評級。如今，隨著最後期限的逼近，全球市場正屏息凝視，觀察美國的政治體系是否有能力化解這場由自身制度所造成的災難。
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Lia. Independent Media 台北報導
在華盛頓，有些政治戲碼會週期性地上演，其腳本看似陳舊，卻每一次都將國家的穩定推向危險的邊緣。2023年初，隨著美國財政部長葉倫的一封信函，這齣名為「債務上限危機」的劇碼再次拉開序幕。1月19日，財政部正式觸及31.4兆美元的法定舉債上限，迫使葉倫啟動了一系列被稱為「非常措施」的財政應急機制。這並非財政系統的崩潰，而是一場政治僵局的技術性開端，一場關於國家信用與政黨利益的意志力較量。
要理解這場危機的本質，必須先釐清一個根本概念：提高債務上限，並不等於批准新的政府支出。它僅是授權財政部發行新的債券，以支付那些早已由國會—包含共和黨與民主黨議員—在過去的法案中投票通過的開支項目。這其中包括軍人薪資、聯邦退休金、社會安全福利以及對持有美國國債者的利息支付。因此，當下的僵局，並非一場關於未來財政藍圖的辯論，而是一場關於是否要為已經消費的帳單付款的爭執。用財政部長葉倫的話來說，這是一場「自己造成的災難」。
在此背景下，財政部啟動的「非常措施」，便成為避免立即違約的唯一防線。筆者將其理解為一種精密的內部財務工程，旨在不突破法定債務總額的前提下，為政府創造額外的現金流。其具體手法之一，是暫時贖回或停止對兩個主要聯邦雇員退休基金的投資，即「公務員退休與殘障基金」（Civil Service Retirement and Disability Fund）和「郵政服務退休人員健康福利基金」（Postal Service Retiree Health Benefits Fund）。此舉並不會影響退休人員的福利發放，因為這些款項是從基金的資產中支付，而非依賴新的政府投資。本質上，這是財政部暫時從這些基金中「借用」其舉債空間。另一項措施則是暫停對「政府證券投資基金」（Government Securities Investment Fund）的新投資，這是一個為聯邦雇員儲蓄計畫而設的基金。
這些操作的法律基礎，在於國會授權財政部長在特殊情況下可以採取這些行動。然而，法律同時也規定，一旦債務上限危機解除，財政部必須立即歸還這些基金的本金與利息，確保聯邦雇員的退休儲蓄不受任何損失。這套機制猶如一個藏在抽屜裡的應急信封，裡面的現金能解燃眉之急，但信封終究有被掏空的一天。葉倫預計，這個「信封」裡的資源，大約能支撐到2023年6月初。在那之後，若國會依然無所作為，美國政府將耗盡所有支付選項，被迫在不同的支付義務之間做出選擇—是支付給債券持有人，還是支付給退休長者？是支付軍餉，還是支付政府承包商的款項？無論如何選擇，其結果都將構成主權債務違約。
這場對峙的核心，是共和黨與民主黨之間深刻的政治分歧。新上任的眾議院共和黨多數派，希望利用這次提高債務上限的必要性作為籌碼，迫使拜登政府同意在未來十年內大幅削減聯邦開支。他們主張，不斷膨脹的國債是國家安全的最大威脅。然而，白宮與參議院的民主黨人則堅決反對將兩者掛鉤，他們認為，國家的信用不應成為政治談判的工具，並要求國會無條件提高債務上限，如同過去數十年來一樣。
歷史的教訓猶在眼前。在歐巴馬執政期間的2011年，一場相似的債務上限對峙持續了數月，最終雖然在最後一刻達成協議，但已足以讓信評機構標準普爾史無前例地剝奪了美國的頂級AAA信用評級。該機構當時給出的理由，並非質疑美國的償債能力，而是質疑「美國政治體系採取行動的能力」。那次降級引發了全球股市的劇烈拋售。如今，若美國真的走向違約的「X-Date」，其後果將遠比2011年更為嚴重。
一場美國主權債務違約，將是全球金融體系的「核爆級」事件。美國公債是全球金融市場的基石，被視為最安全的資產。全球的銀行、保險公司、退休基金和各國央行都持有大量美國國債。一旦其價值和信譽受到質疑，整個金融體系的定價模型都將崩潰。利率會在一夜之間飆升，企業和個人的借貸成本將急劇增加，信貸市場可能陷入停滯，從而引發一場比2008年更為嚴重的全球經濟衰退。更長遠來看，這將不可逆轉地損害美元作為全球主要儲備貨幣的地位，為其他尋求挑戰美國金融霸權的國家提供可乘之機。
因此，從現在到初夏的這幾個月，將是考驗美國政治成熟度的關鍵時期。財政部的非常措施，為國會的政治家們贏得了寶貴的時間。然而，時間本身並不能解決根本性的政治分歧。這場危機的最終結局，取決於兩黨領袖是否能超越黨派利益，認識到維持國家信用的重要性遠高於任何短期的政治得分。全世界都在觀望，這一次，美國是能再次於懸崖邊緣勒馬，還是會選擇墜入一場由自己親手造成的深淵。
資料來源
Reuters: Yellen says U.S. to take 'extraordinary measures' to avoid default
https://www.reuters.com/markets/us/yellen-says-us-treasury-begin-taking-extraordinary-measures-thursday-2023-01-19/
The New York Times: U.S. Hits Debt Limit, Forcing Treasury to Take ‘Extraordinary Measures’
https://www.nytimes.com/2023/01/19/us/politics/debt-limit-treasury-extraordinary-measures.html
The Wall Street Journal: What Are 'Extraordinary Measures'? How the Treasury Is Averting a Debt Crisis for Now
https://www.wsj.com/articles/what-are-extraordinary-measures-how-the-treasury-is-averting-a-debt-crisis-for-now-11674149954
Associated Press: Explained: What are the 'extraordinary measures' the US is taking to pay its bills?https://apnews.com/article/biden-politics-united-states-government-janet-yellen-us-department-of-the-treasury-9363a03290f6b0f14890656f5a32b69f
Brookings Institution: What is the federal debt ceiling?
https://www.brookings.edu/articles/what-is-the-federal-debt-ceiling/
The Economist: America’s debt-ceiling fight is a bigger threat than markets think
https://www.economist.com/finance-and-economics/2023/01/19/americas-debt-ceiling-fight-is-a-bigger-threat-than-markets-think
Council on Foreign Relations: The Debt Ceiling: A Threat to U.S. Power?https://www.cfr.org/backgrounder/debt-ceiling-threat-us-power