撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2023年7月26日（美國聯邦公開市場委員會宣布升息25個基點），美國聯邦準備理事會（聯準會）再度升息，這個看似常態的決策，實則是其百年演化史的最新註腳。自1913年為應對銀行擠兌危機而誕生以來，聯準會已從一個分散式的「銀行的銀行」，蛻變為全球經濟中樞。其權力的擴張，幾乎都發生在經濟風暴的熔爐中：大蕭條的慘痛教訓催生了權力集中的聯邦公開市場委員會（FOMC）；1970年代的「大通膨」時代，賦予其穩定物價與極大化就業的「雙重使命」，並淬鍊出其政治獨立性的核心價值，以保羅．沃克（Paul Volcker）的鐵腕政策為代表。進入21世紀，2008年的金融海嘯與2020年的新冠疫情，更迫使聯準會以前所未見的手段（如近零利率與大規模資產購買）介入市場，使其角色從傳統的貨幣管理者，擴展為金融體系的最終穩定者，成為國會與白宮因政治僵局而將經濟管理責任「外包」的對象，也因此被稱為「鎮上唯一的遊戲」。這個由少數非民選技術官僚主導的機構，其決策深刻影響著全球數十億人的福祉，其權力的合法性與未來走向，是當代最重要的經濟與政治議題之一。
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Lia. Independent Media 台北報導
在現代日常生活的背景音中，幾乎沒有哪個機構的聲音，比美國聯邦準備理事會（The Federal Reserve, 簡稱聯準會或Fed）更為低沉卻又無所不在。它的每一次決策，都如同投入全球經濟湖心的一塊石頭，其漣漪不僅牽動著華爾街的瞬息萬變，更穿透金融市場的屏障，最終影響著普通家庭的抵押貸款利率、企業的投資計畫，乃至一個國家的就業前景。2023年7月26日，當聯準會主席宣布再次升息以對抗通膨時，世界再度屏息聆聽。然而，要真正理解這一決策背後的重量，我們必須將目光從當下的數據圖表移開，轉向其背後長達一世紀、充滿危機與變革的壯闊歷史。
聯準會的故事，本質上是一部美國乃至全球資本主義的演進史。它並非誕生於一個完美的頂層設計，而是從一次次金融災難的廢墟中，被動地、逐步地被賦予了今日的巨大權力。正如一位前主席所比喻，聯準會的角色就像一個宴會的監護人，總是在派對氣氛最熱烈時，下令撤走那碗令人醺然的潘趣酒。這是一個註定不受歡迎，卻又不可或缺的角色。筆者認為，探究其權力的起源、演變與當代困境，是理解當今世界經濟秩序的一把鑰匙。
歷史的迴聲：鍍金時代的恐慌與中央銀行的誕生
聯準會的創立，源於一場幾乎摧毀美國經濟的恐慌。在二十世紀初的「鍍金時代」，美國是唯一沒有中央銀行的主要工業國。當時的銀行體系極度脆弱，任何風吹草動都可能引發致命的擠兌潮。一旦某家私人銀行倒閉，儲戶的存款便血本無歸。這種恐懼具有高度傳染性，健康的銀行也可能因儲戶的集體恐慌而被拖垮。在那個時代，並沒有一個最終的資金來源，能夠為陷入流動性危機的銀行提供緊急貸款。
1907年的金融大恐慌將這一體制的缺陷暴露無遺。危機之中，是像J.P.摩根這樣的金融巨頭，用自己的私人財富出面組織救援，才勉強穩住了瀕臨崩潰的體系。這次事件讓美國的政商領袖達成了一個痛苦的共識：一個現代經濟體，不能依賴少數富翁在危急時刻的善意來維持運作。於是，關於建立一個中央銀行的討論正式展開。
然而，美國深厚的反中央集權傳統，使得單一中央銀行的構想充滿爭議。最終的妥協方案是於1913年創建一個獨特的「聯邦準備系統」：一個由位於華盛頓的理事會，以及分佈在全國12個主要城市（例如亞特蘭大、堪薩斯城、舊金山）的準備銀行組成的混合體。這種分散式的結構，是為了安撫各地的疑慮，確保權力不會過度集中於紐約或華盛頓。當時的設想是，各地的準備銀行能獨立制定符合其所在區域經濟狀況的政策。
蕭條的教訓：從分權到集權的權力重塑
這個看似精巧的政治妥協方案，很快就在歷史最嚴峻的考驗—1930年代的大蕭條—面前顯得力不從心。歷史學家普遍認為，聯準會在大蕭條初期的不作為甚至錯誤決策（如維持過於緊縮的貨幣政策），極大地加劇了經濟的崩潰。 decentralized 的權力結構導致了決策的混亂與遲緩，沒有一個機構能夠真正負起責任。正如近一個世紀後一位聯準會理事坦承的：「是我們搞砸了。」
大蕭條的慘痛教訓，催生了聯準會歷史上最重要的一次改革。1935年的《銀行法》從根本上重塑了其權力結構，將決策權集中到華盛頓。一個由七名理事（由總統提名，參議院批准，任期交錯以確保獨立性）組成的理事會成為系統的最高權力核心。更重要的是，法案確立了「聯邦公開市場委員會」（FOMC）的地位，該委員會由七名理事與五位準備銀行主席（其中紐約聯準會主席為常任成員）組成，成為決定全國利率政策的唯一權威。從此，當人們談論「聯準會開會」時，他們指的正是FOMC的會議。這次改革，標誌著聯準會從一個鬆散的邦聯，轉變為一個擁有強大中央權威的現代中央銀行。
「大通膨」的淬鍊：政治獨立性的勝利
聯準會的下一次重大演進，發生在1970年代。當時，美國陷入了被稱為「大通膨」（The Great Inflation）的嚴重經濟停滯期，通膨率一度逼近15%。這場危機的部分原因，被歸咎於聯準會屈服於政治壓力。時任主席亞瑟．伯恩斯（Arthur Burns）被認為在尼克森總統尋求連任前，未能及時採取必要的緊縮政策。
這段痛苦的經歷，讓整個國家深刻認識到，一個獨立於短期政治考量之外的中央銀行，對維持經濟長期穩定至關重要。1978年，國會正式賦予聯準會「雙重使命」（Dual Mandate）：追求物價穩定與極大化就業。這兩個目標時常相互衝突—抑制通膨的緊縮政策往往會導致失業率上升—這要求聯準會必須在兩者之間取得精妙的平衡。
這場危機也催生了一位傳奇人物——保羅．沃克（Paul Volcker）。他在1979年被卡特總統任命為主席後，以無比的決心，將利率提升至近20%的驚人水平。此舉使美國經濟陷入嚴重衰退，失業率飆升至10%以上。全國的抗議聲浪排山倒海而來，建築商將木材郵寄到聯準會，汽車經銷商寄來賣不掉的車鑰匙，農民甚至開著拖拉機包圍聯準會總部。然而，沃克頂住了所有壓力。歷史最終證明了他的正確性，這次「沃克震撼」成功地根除了通膨的痼疾，為美國之後長達三十年的經濟繁榮奠定了基礎。沃克也因此被譽為捍衛央行獨立性的英雄，他的行動，將「政治獨立性」這一理念深深烙印在聯準會的制度靈魂之中。
危機時代的擴張：成為「鎮上唯一的遊戲」
進入21世紀，聯準會的角色隨著一次次的危機而以前所未見的方式擴張。2008年全球金融海嘯來襲，時任主席班．柏南克（Ben Bernanke）汲取了大蕭條的教訓，採取了被稱為「把所有能想到的辦法都用上」的大膽措施。聯準會首次將利率降至近零，並開始購買大量的抵押貸款證券等非傳統資產，向金融體系注入巨額流動性。這些行動成功阻止了「第二次大蕭條」的發生，但也讓聯準會的資產負債表急劇膨脹，其影響力深入到金融體系的各個角落。
在危機之後，由於國會的政治極化與財政政策的掣肘，刺激經濟的重擔幾乎完全落在了聯準會的肩上。一種說法開始流傳：聯準會已成為「鎮上唯一的遊戲」（the only game in town）。當民選的政治家們無法就稅收或政府支出達成一致時，市場與公眾的目光便全部聚焦於聯準會主席的每一次講話。
2020年新冠疫情的爆發，更是將這一趨勢推向了極致。聯準會幾乎複製並升級了2008年的劇本，以前所未有的速度和規模向經濟注入資金，甚至開始向更多非銀行機構提供貸款。2020年那個「印鈔機嗡嗡作響」（Money printer go brr）的網路迷因，雖然是一種戲謔，卻也真實地反映了聯準會在那場史無前例的危機中所扮演的關鍵角色。
監護人的永恆困境
從一個應對銀行擠兌的「最後貸款人」，到一個管理通膨與就業的經濟調控者，再到今日幾乎無所不包的金融體系穩定器，聯準會的百年演進史，是一部權力在危機中不斷被動擴張的歷史。它之所以能如此，很大程度上是因為民選的國會與白宮，在過去幾十年中有意或無意地將這些最困難、最不受歡迎的經濟決策「外包」給了它。
這就產生了現代民主社會的一個核心悖論：一個由少數非民選技術官僚組成的機構，卻掌握著對經濟命脈的巨大決策權。它的獨立性是其有效性的基石，卻也使其面臨著合法性的質疑。聯準會的宴會監護人角色，註定將在掌聲與噓聲中永遠走鋼索。它的存在，本身就是對現代經濟治理能力的一場持續的壓力測試。
資料來源
The Federal Reserve: The Federal Reserve's Dual Mandate
https://www.chicagofed.org/education/dual-mandate
The Brookings Institution: What is the Fed?
https://www.brookings.edu/articles/what-is-the-fed/
The Wall Street Journal: The Federal Reserve: What It Is, What It Does
https://www.wsj.com/articles/the-federal-reserve-what-it-is-what-it-does-11626788293
The New York Times: What Does the Fed Do? A Guide to the U.S. Central Bank
https://www.nytimes.com/interactive/2022/business/what-is-the-federal-reserve.html
Reuters: The Fed's history of crisis response, from Depression to COVID-19
https://www.reuters.com/business/finance/feds-history-crisis-response-depression-covid-19-2022-03-15/
NPR: 'The only game in town': How the Fed became the universal economic backstop
https://www.npr.org/2022/05/19/1099955171/the-only-game-in-town-how-the-fed-became-the-universal-economic-backstop
St. Louis Fed: The Great Inflation
https://www.federalreservehistory.org/essays/great-inflation