撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2020年8月27日，在全球央行年會－傑克森霍爾（Jackson Hole）經濟論壇的視訊會議上，美國聯準會（Fed）主席傑洛姆・鮑爾（Jerome Powell）宣布了一項對其貨幣政策框架的歷史性修訂。這項調整的核心，是正式揚棄了數十年來奉行的「預防性升息」策略，不再僅因失業率降至低點而 preemptively 採取緊縮政策來對抗預期中的通膨。取而代之的是一個名為「平均通膨目標制」（Average Inflation Targeting）的新框架，允許通膨在一段時間內適度超過2%的目標，以彌補先前通膨未達標的時期。此舉被視為自前主席保羅・沃克（Paul Volcker）時代以來，聯準會最重要的政策思想轉變，它標誌著央行的政策重心，從過去將抑制通膨視為首要任務，轉向更加側重實現一個基礎廣泛且具包容性的「最大化就業」目標。
這項政策轉變的背後，是對一個長期主導央行思想的經濟理論－「菲利普斯曲線」（Phillips Curve）－的重新評估。傳統的菲利普斯曲線理論認為，失業率與通膨之間存在著穩定的反向關係：當勞動市場趨於緊俏、失業率下降時，薪資上漲的壓力會傳導至物價，從而推高通膨。基於此一邏輯，央行會在失業率下降至所謂的「自然失業率」水準時，便開始升息以防患未然。然而，自2008年全球金融危機以來，這個關係已顯著弱化，出現了「菲利普斯曲線平坦化」的現象。在長達十年的經濟復甦期間，美國失業率降至半世紀以來的低點，但通膨卻始終溫和，未見失控跡象。這個經驗證據顯示，全球化、技術進步與勞動議價能力下降等結構性因素，已改變了傳統的經濟運作模式，使得單純依賴失業率作為通膨的先行指標，不僅不再可靠，甚至可能過早地扼殺了就業市場的潛在動能。
新框架最引人注目的，是其內含的社會包容性目標。聯準會官員明確表示，採取更具耐心的政策，是為了讓經濟能在更長時間內保持擴張，從而惠及那些在經濟復甦中最晚被納入勞動市場的「社會邊緣群體」。歷史數據清楚地顯示，少數族裔的就業情況長期落後於整體人口，例如非裔美國人的失業率，通常是白人失業率的兩倍左右。一個持續強勁的勞動市場，能夠為這些群體創造更多機會，並縮小不同族群間的經濟差距。然而，聯準會也坦承貨幣政策並非萬能。要建立一個能讓全民共享繁榮的經濟體，單靠央行的利率工具遠遠不足，仍需配合政府在財政政策上的投資，以及地方政府在基礎設施與職業技能培訓方面的努力，才能從根本上提升勞動者的生產力與薪資水準。這項政策的頒布，不僅是對經濟理論的揚棄與創新，更是世界最強大的中央銀行對其社會責任的一次深刻反思。
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LIA. INDEPENDENT MEDIA 台北報導
長久以來，美國勞動市場的榮景，總伴隨著一個潛在的憂慮－當失業率的數字持續下探，達到數十年來的低點時，沉睡的通貨膨脹巨獸是否即將甦醒？數十年來，這個問題如同經濟學的幽靈，時刻縈繞在華盛頓聯準會的決策廳堂。然而，在2020年夏季的尾聲，全球疫情的陰霾之下，這家世界最重要的中央銀行，透過一場視訊演說，正式宣告一個時代的思維已經改變。這個舊有的恐懼，將不再是其貨幣政策行動的唯一圭臬。
歷史的遺產－從1970年代通膨到菲利普斯曲線
要理解這項轉變的份量，必須回溯至1970年代的經濟創傷。當時，失控的兩位數通膨，嚴重侵蝕了美國家庭的購買力與社會穩定，成為一代人痛苦的共同記憶。為了馴服這頭猛獸，時任聯準會主席保羅・沃克採取了極端激進的升息手段，不惜以短期的經濟衰退為代價，最終成功穩定了物價。這次經驗，為聯準會樹立了捍衛物價穩定的堅定信譽，也將「預防通膨」的思維，深植於其後的每一代央行官員心中。
這套思維的理論基礎，便是經濟學家威廉・菲利普斯所提出的「菲利普斯曲線」。該曲線描繪了失業率與通膨之間的反向連動關係，成為各國央行制定政策的關鍵指南。其政策意涵十分明確：為了維持物價穩定，經濟體必須容忍一定程度的失業，即所謂的「自然失業率」。一旦失業率降至此水準之下，就意味著經濟過熱，央行必須踩下剎車－升息－來為經濟降溫，即便當時的通膨尚未真正顯現。這種「在宴會漸入高潮時撤走雞尾酒碗」的預防性策略，主導了聯準會近半世紀的決策模式。
一條平坦化的曲線，一個失效的指南針
然而，進入21世紀後，尤其是2008年全球金融危機之後的漫長復甦期，聯準會的決策者們發現，他們賴以為生的指南針似乎失靈了。從2009年到2019年，美國經濟創造了史上最長的擴張週期，失業率從10%的高峰，一路下滑至3.5%的50年低點。依照傳統的菲利普斯曲線劇本，如此緊俏的勞動市場，理應引發劇烈的薪資上漲與通膨壓力。但現實卻是，通膨始終頑固地徘徊在2%的目標之下。
經濟學家們將此現象稱為「菲利普斯曲線的平坦化」。背後的原因複雜且具結構性，包括但不限於：全球化導致的低價進口商品競爭、工會力量的式微削弱了勞工的薪資議價能力、電子商務的興起增強了價格的透明度、以及人口老化等因素。這一切都意味著，失業率與通膨之間的連結已不再如昔日般緊密。聯準會官員，包括在演說影片中受訪的區域聯邦準備銀行總裁，都已意識到，過去對「自然失業率」的估計可能過高。當他們認為4.5%是觸發通膨的底線時，現實證明經濟在失業率低於4%時依然能平穩運行。堅持舊有的預防性升息框架，不僅沒有必要，反而可能過早地終結經濟擴張，犧牲了數百萬個潛在的就業機會。
新框架的誕生：從「預防」到「等待」
基於對此一新經濟現實的認知，聯準會於2020年8月正式推出了其數十年來最大膽的政策框架改革。新框架的核心有二：
第一，重新定義「最大化就業」。聯準會明確指出，這是一個「基礎廣泛且具包容性」的目標。他們將不再僅僅關注整體的失業率數字，而是更深入地檢視不同族群、不同社經地位的勞動參與情況。政策的目標是創造一個足夠強勁的經濟環境，讓那些通常在經濟週期末段才能找到工作的人們也能受益。
第二，採納「平均通膨目標制」。這意味著聯準會的目標不再是讓通膨率在任何時刻都精準地等於2%，而是追求「一段時間內平均達到2%」。這給予了政策制定者更大的彈性。在經歷了如2010年代那樣長期低於2%的時期後，他們將容忍甚至樂見通膨在未來一段時間內「適度」超過2%，以彌補過去的不足。此舉的關鍵在於，聯準會正式宣告，他們將「等待看到實際的通膨跡象」，才會考慮升息，徹底告別了僅憑低失業率就採取行動的舊有模式。
貨幣政策的社會意涵：為誰服務的經濟？
這項看似技術性的政策調整，實則蘊含著深刻的社會關懷。一個持續高壓運轉的經濟體，對社會中最弱勢的群體最為有利。歷史數據顯示，非裔與西班牙裔美國人的失業率，長期顯著高於白人。在經濟剛開始復甦時，企業主往往優先聘僱技能與經驗最豐富的求職者；只有在經濟持續擴張、勞動力變得稀缺時，他們才會有更強的動機去僱用並培訓那些處於就業市場邊緣的人。
聯準會的新框架，正是希望透過保持更長時間的低利率環境，來拉長經濟的擴張期，從而讓就業機會能夠擴散到社會的各個角落。這是一種務實的承認：貨幣政策從來都不是中性的，它對不同收入、不同財富水準的群體會產生不同的影響。一個過於鷹派、輕易升息的央行，其代價往往由那些最需要工作機會的人來承擔。
然而，聯準會的官員也清醒地認識到其工具的局限性。貨幣政策是一個影響總體經濟需求的鈍器，無法解決結構性的不平等問題。要真正實現一個讓全民共享繁榮的經濟，需要政府在財政支出上進行配套投資，例如改善基礎設施、擴大職業技能培訓、提供可負擔的教育與醫療等。唯有如此，才能提升整體勞動力的素質與生產力，讓他們在一個強勁增長的經濟中，不僅能找到工作，更能獲得足以安居樂業的更高薪資。聯準會的政策轉向，為這樣的經濟環境創造了有利的條件，但最終的果實，仍需社會各部門的共同努力才能收穫。
資料來源
The Federal Reserve: New Economic Challenges and the Fed's Monetary Policy Review
https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/powell20200827a.htm
Reuters: Fed rewrites the book on inflation, jobs to pave way for low rates
https://www.reuters.com/article/idUSKBN25N0KK/
The Wall Street Journal: Fed Adopts New Strategy for Inflation and Employment
https://www.wsj.com/articles/fed-adopts-new-strategy-for-inflation-and-employment-11598538601
Financial Times: Powell resets Federal Reserve’s inflation and jobs policy
https://www.ft.com/content/116997a0-388a-4467-a068-abe57a530398
The Brookings Institution: What did the Fed do in response to the COVID-19 crisis?
https://www.brookings.edu/resource/what-did-the-fed-do-in-response-to-the-covid-19-crisis/
Associated Press: Fed adopts new strategy to let inflation run higher
https://apnews.com/general-news-8a21342b47cf2a30d5885c4b182d8a57
Peterson Institute for International Economics: The Fed’s new monetary policy framework
https://www.piie.com/blogs/realtime-economic-issues-watch/feds-new-monetary-policy-framework