撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2025年6月25日，在荷蘭海牙，北大西洋公約組織（NATO）各國元首與政府首腦發布了一份簡短但極具震撼力的峰會宣言，為聯盟的未來設定了一個前所未有的、雄心勃勃的財政與戰略目標。面對俄羅斯對歐洲-大西洋安全構成的長期威脅、恐怖主義的持續挑戰以及一個日益動盪的全球格局，盟國共同承諾，將在2035年前，把各自國家的國防與安全相關年度總支出，提升至佔其國內生產總值（GDP）的5%。這一歷史性的新承諾，不僅遠超自2014年以來所追求的2%目標，更深刻地反映了聯盟對當代安全挑戰廣度與深度的全新認知。這項被稱為「海牙承諾」的計畫，其結構具有創新性，將5%的總目標，分解為兩個相互關聯的部分：首先，盟國承諾到2035年，將至少3.5%的GDP用於符合北約傳統定義的核心國防需求，以確保其部隊、能力與資源能夠充分滿足新一代集體防禦計畫的要求。其次，也是最具變革性的一點，盟國同意將另外最高可達1.5%的GDP，用於一系列更廣泛的「國防與安全相關」支出，其範圍涵蓋了保護關鍵基礎設施、保障網路安全、強化民事準備與社會韌性、推動國防創新以及鞏固國防工業基礎等領域。此外，宣言還開創性地規定，盟國對烏克蘭國防及其國防工業的直接貢獻，將可被計入其國防支出總額，從而將對基輔的長期支持，制度性地融入聯盟的集體負擔分擔框架。這份在海牙達成的宣言，不僅僅是一次國防預算的提升，它更是一次對「安全」內涵的深刻擴展，標誌著北約已正式將其威懾與防禦態勢，從純粹的軍事領域，擴展至一個涵蓋了整個國家與社會韌性的全新維度，是對後冷戰時代「和平紅利」的最終告別。
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Lia Independent Media 台北報導
和平紅利的終章—海牙宣言的歷史性必然
2025年6月25日，荷蘭海牙。在這座象徵著國際法與和平的城市，北大西洋公約組織的領導人們，卻發布了一份堪稱是自冷戰結束以來，最具尚武精神、也最為清醒現實的聯合宣言。這份宣言篇幅極短，僅有五個段落，但其核心內容—承諾到2035年，將國防與安全相關總支出提升至佔GDP的5%—卻如同一聲驚雷，宣告了一個時代的徹底終結，與另一個時代的沉重開啟。這不僅僅是一次數字上的調整，它是一次深刻的、幾乎是痛苦的範式轉移，標誌著跨大西洋聯盟集體承認，那個在柏林圍牆倒塌後開啟的、長達三十餘年的「和平紅利」時代，已然化為歷史的塵埃。
這一歷史性的承諾，並非是一時衝動的政治口號，而是聯盟在經歷了過去十餘年、特別是自2022年俄羅斯全面入侵烏克蘭以來，一系列殘酷現實的洗禮後，所達成的、一個邏輯上的必然結論。烏克蘭的戰火，如同一面無情的鏡子，照出了西方世界在長期和平環境中所積累下的、深層次的軍事與工業脆弱性。
首先，是高強度消耗戰對物質資源的驚人需求。在戰爭的頭三年裡，火炮成為了名副其實的「戰爭之神」。烏克蘭軍隊每天數千甚至上萬發的炮彈消耗速度，在短短數月內，便幾乎耗盡了美國和整個歐洲的庫存。盟國震驚地發現，其在和平時期維持的、旨在應對低強度、有限衝突的「精益」庫存和國防工業產能，在應對一場工業時代規模的、以火力消耗為主要特徵的戰爭時，是何等的不堪一擊。工廠的生產速度，以「月」為單位；而戰場的消耗速度，則是以「天」為單位。這種巨大的產能缺口，成為了制約對烏克蘭援助、乃至威脅北約自身防禦可信度的最致命短板。
其次，是戰爭形態向多領域、全社會的擴展。烏克蘭戰爭清晰地表明，現代衝突的戰場，早已超越了傳統的前線。俄羅斯對烏克蘭的能源設施、電網、港口、糧倉等關鍵民用基礎設施，發動了系統性的、持續的飛彈與無人機攻擊，其目的不僅僅是削弱烏克蘭的軍事潛力，更是要通過摧毀其社會運作的基礎，來瓦解其抵抗意志。與此同時，惡意的網路攻擊、廣泛的虛假資訊宣傳以及對全球能源和糧食市場的武器化，都共同構成了一場針對整個國家與社會的、無所不在的戰爭。
第三，是對技術優勢的激烈競爭。無人機、人工智慧、太空偵察與通信、電子戰等新興技術，在這場戰爭中，以前所未有的速度，從實驗室走向了戰場，並深刻地改變了作戰的樣貌。維持在這些領域的技術領先地位，需要持續的、大規模的研發投入。
正是在這一系列殘酷教訓的共同作用下，北約內部逐漸形成了一個清醒的共識：僅僅依靠在2023年維爾紐斯峰會上確立的「GDP的2%作為國防開支底線」的承諾，已遠遠不足以應對一個更具對抗性、更持久、也更昂貴的新時代安全挑戰。2%的投入，或許能夠在和平時期，維持一支具備基本戰備水平的軍隊，並為聯盟的新防禦計畫提供首批部隊。但它絕對無法同時支撐起三個同等重要的、耗資巨大的額外任務：一、為一場潛在的大規模消耗戰，重建深厚的彈藥與裝備戰略儲備；二、對整個國防工業基礎進行現代化改造與產能擴張；三、向烏克蘭提供每年數百億歐元規模的、長期的軍事與財政支持。
因此，「海牙承諾」的誕生，是數學的必然，也是戰略的必然。它是一次集體的、痛苦的成本核算，是聯盟在清點了新時代安全的「帳單」後，所做出的、一個負責任的、雖然極具挑戰性的支付承諾。
5%承諾的解構—核心防務與安全韌性的雙重支柱
「海牙承諾」最具創新性、也最能體現北約安全觀深刻演變之處，在於其並未簡單地將國防開支的目標數字上調，而是對「國防與安全支出」的內涵，進行了一次根本性的重新定義與擴展。將5%的總目標，巧妙地分解為「3.5%的核心國防」與「1.5%的國防與安全相關支出」這兩個既相互區別又相互關聯的部分，這一結構設計的背後，是對21世紀國家安全整體性與跨領域性的深刻理解。
第一根支柱，是「每年至少將GDP的3.5%用於核心國防需求」。這部分支出，基本遵循了北約傳統的國防開支定義，涵蓋了軍隊的人員薪資、日常運營與維護、武器裝備的採購，以及參與國內外軍事行動的費用。將這一指標設定為3.5%，其目標極為明確：為聯盟在2023年維爾紐斯峰會上批准的、那套自冷戰結束以來最為宏大的新一代區域防禦計畫，提供堅實的、無可辯駁的資源保障。
這些防禦計畫，要求盟國不僅要維持部署在東翼前線的、更具規模的常備部隊，更要建立起一支規模高達數十萬人、能夠在30天內完成部署的高戰備增援力量。這意味著，各國軍隊的規模、戰備水平和現代化程度，都必須大幅提升。3.5%的投入，正是為了確保盟國有足夠的資金，去招募和訓練更多的士兵，去採購並維持更大量的、以重型裝甲部隊為核心的高端作戰平台，去填補因長期投入不足和援助烏克蘭而造成的、令人震驚的彈藥庫存缺口，以及去滿足北約為其設定的、日益苛刻的「能力目標」（Capability Targets）。這3.5%，是重建聯盟「硬實力」、為大規模高強度戰爭做好準備的、不可或缺的物質基礎。
而第二根支柱，則是那「最高可達GDP 1.5%的國防與安全相關支出」。這部分是「海牙承諾」最具革命性的部分，它正式將一系列在過去被視為「民事」或「準軍事」範疇的支出，納入了聯盟集體安全的總體框架之中。
這1.5%的組成—正式承認一個國家的實力不僅取決於其坦克的數量，還取決於其電網的韌性、網絡的安全以及其產業的創新能力—代表了自北約成立以來，對其安全概念最為深刻的一次擴展，將來之不易的教訓—即現代威懾是一項全社會的事業—寫入了法典。它涵蓋了幾個關鍵領域：首先，是「保護我們的關鍵基礎設施和防禦我們的網絡」。這直接回應了混合戰爭的挑戰，承認了國家的能源管線、海底電纜、港口、鐵路、通信網絡等，與軍事基地一樣，都是潛在的攻擊目標，需要專門的投入來進行防護。其次，是「確保我們的民事準備和韌性」。這是在新冠疫情的慘痛教訓後，對社會整體抗風險能力的系統性投資，包括確保政府在危機時的連續運作、關鍵公共服務的持續提供，以及建立足以應對大規模傷亡事件的民防體系。第三，是「釋放創新」。這旨在為國防領域的基礎研究和前沿技術開發，提供穩定的資金來源，以確保聯盟能夠在人工智慧、量子技術、生物科技等顛覆性技術的全球競賽中，保持領先。最後，是「加強我們的國防工業基礎」。這允許國家將用於支持本國國防企業擴大產能、確保供應鏈安全的資金，計入其對聯盟的貢獻之中。
這種雙支柱的結構設計，其智慧在於，它既確保了核心軍事能力的硬性投入不會被稀釋，又極大地擴展了「安全」的內涵，鼓勵盟國對其國家安全的「軟實力」基礎，進行系統性的投資。它是一份深刻反映了21世紀安全挑戰整體性的、極具前瞻性的財政藍圖。
制度化的生命線—將援助烏克蘭納入集體承諾
在「海牙承諾」的諸多創新之中，有一項看似細微、實則具有深遠政治與戰略意涵的規定：盟國將「在計算其國防開支時，納入對烏克蘭國防及其國防工業的直接貢獻」。這一決策，標誌著聯盟對烏克蘭的支持，正式從一項基於道義和自願的臨時性援助，轉變為一項被正式承認的、制度化的、對整個歐洲-大西洋安全的集體投資。
自2022年戰爭全面爆發以來，盟國已向烏克蘭提供了數千億歐元規模的軍事、財政和人道援助。然而，這些巨大的投入，在北約傳統的「負擔分擔」核算體系中，長期處於一種尷尬的「編外」狀態。一個國家向烏克蘭捐贈了價值數十億歐元的火炮和彈藥，這筆巨大的貢獻，並不能直接計入其為達成GDP 2%目標所做的努力之中。這種脫節，不僅在道義上顯得不公，更在實際操作中，對那些為援助烏克蘭而掏空了自身武庫的東翼前線國家，構成了雙重壓力—它們既要承擔援助烏克蘭的巨大成本，又要另外籌集資金來滿足北約對其自身國防開支的要求。
海牙峰會的這項新規定，正是為了糾正這種不合理狀況。它首次在官方層面，明確承認了「烏克蘭的安全有助於我們的安全」。這句話，是對過去三年多來歐洲安全現實的精準概括。烏克蘭的英勇抵抗，不僅僅是為了保衛其自身的領土，它客觀上已成為了北約東翼的第一道、也是最為堅固的防線。它極大地消耗和牽制了俄羅斯這個被北約定義為「最重大和最直接的威脅」的常規軍事力量，為北約盟國自身的重整軍備，贏得了寶貴的時間。
因此，將對烏克蘭的援助，正式納入國防開支的計算範疇，具有多重意義。首先，它為盟國、特別是那些已為援助烏克蘭而不堪重負的東翼國家，提供了更強的政治激勵和財政靈活性，來繼續並加大其支持力度。其次，它使得對烏克蘭的支持，從一種「親善行為」，轉變為一種可量化、可報告、可進行跨國比較的、對集體安全的「貢獻」，從而將其納入了聯盟「負擔分擔」的總體框架之中，有助於更公平地分配責任。
更具前瞻性的是，宣言特別提及了對烏克蘭「國防工業」的貢獻。這標誌著聯盟的援助哲學，正在發生一次深刻的轉變。援助的重點，將不再僅僅是單向地、消耗性地，向烏克蘭「輸血」（捐贈武器），而是要幫助烏克蘭建立起自身的「造血」能力。這包括通過聯合生產、技術轉讓、投資設廠等方式，幫助烏克蘭重建並現代化其國防工業基礎，使其能夠自主地生產和維護其作戰所需的彈藥和裝備。這不僅有助於減輕盟國自身的援助壓力，更是從根本上，將烏克蘭從一個援助的接受者，轉變為一個具備強大國防自主能力的、堅韌的戰略資產，一個未來能夠為歐洲-大西洋安全做出貢獻的、名副其實的歐洲堡壘。
重塑的跨大西洋契約—聯盟的內部與外部影響
「海牙承諾」的宣布，其影響將遠遠超出國防預算的範疇。這項將聯盟的集體財政雄心提升至冷戰後前所未有高度的決策，將在未來十年中，深刻地重塑跨大西洋聯盟的內部政治生態、成員國的社會契約，乃至全球的軍事與工業格局。
在聯盟內部，這項承諾最直接的影響，是將從根本上改變長期以來充滿摩擦的「負擔分擔」辯論的性質。將2%確立為不可動搖的「底線」，並提出一個更為宏大的5%總體目標，這在很大程度上，回應了美國數十年來對歐洲盟友「搭便車」的批評。它標誌著歐洲國家對自身安全責任的一次集體性的、歷史性的認領。雖然在未來，關於如何公平地分攤具體任務和成本的辯論仍將繼續，但那個關於「歐洲是否願意為自身防務買單」的、最具破壞性的根本性質疑，將在很大程度上被平息。這將為跨大西洋關係，提供一個更為穩固和公平的基礎，使得聯盟能夠將更多的政治精力，從內部的相互指責，轉向應對外部的共同挑戰。
在盟國國內，推動落實5%的承諾，將是一項極其艱鉅的政治挑戰。在一個普遍面臨人口老化、醫療成本上升和氣候轉型巨大投資需求的社會中，將國民財富的二十分之一，系統性地、長期性地，投入到國防與安全領域，這無異於一次深刻的「社會契約」的重新談判。各國政府將必須向其民眾，清晰地、持續地，闡釋生活在一個更危險世界中的真實成本。這將不可避免地引發關於國家優先事項的激烈辯論，並考驗著各國政治領導層的決心與溝通能力。
在全球工業與技術層面，這項承諾將釋放出一個規模高達數萬億美元的、長期而穩定的國防需求信號。這將極大地刺激整個歐洲和北美的國防工業基礎。宣言中關於「消除盟國間的國防貿易壁壘」和「促進國防工業合作」的承諾，預示著一場新的、更深層次的跨大西洋及歐洲內部的國防工業整合浪潮即將到來。為了滿足為新防禦計畫生產海量彈藥和高端平台的需求，各國政府將不得不更緊密地合作，協調投資、共享技術、建立更具韌性的跨國供應鏈。這不僅將催生一個更為強大和高效的國防工業部門，也將進一步深化盟國之間在經濟與技術層面的相互依存，從而鞏固聯盟的政治凝聚力。
「海牙承諾」，因此不僅僅是一份關於「錢」的決定，它更是一份關於「權力」、「責任」與「未來」的決定。它將深刻地改變北約的運作方式、成員國的社會形態，以及全球的軍事工業版圖。
一個競爭世界中的自由代價
海牙峰會的宣言，以其驚人的簡潔與同樣驚人的雄心，為北大西洋公約組織的歷史，乃至整個後冷戰時代的國際關係史，劃下了一道清晰的分界線。這份文件，是對一個充滿了善意期盼與和平幻想的時代的正式告別，也是對一個以大國競爭、持久衝突和全社會對抗為特徵的新時代的 sober 確認。
5%的承諾，其本身就是一個強有力的戰略訊息。它向任何潛在的對手表明，這個由三十二個民主國家組成的聯盟，已經從烏克蘭的悲劇中，汲取了最為深刻的教訓，並決心以壓倒性的物質資源和長期的政治意願，來重建其威懾的可信度。這不再是口頭上的警告，而是以國民財富的巨大份額為抵押的、莊嚴的集體誓言。
將安全的內涵，從純粹的軍事領域，擴展至關鍵基礎設施、社會韌性與工業基礎，這標誌著聯盟對現代衝突整體性的一次深刻洞察。它承認，在21世紀，保衛一個國家的自由，不僅僅需要在前線部署士兵，更需要在後方，建立一個能夠抵禦各種衝擊的、強健而充滿活力的社會。
這份在海牙達成的宣言，最終是關於「代價」的誠實論述。它坦誠地向其十億公民宣告，在一個「以規則為基礎的國際秩序」正受到威權主義國家系統性挑戰的世界裡，自由與安全，將不再是廉價的，更非是免費的。它需要持續的警惕、巨大的投入和集體的犧牲。海牙峰會的歷史意義，正在於它不僅計算出了這個代價，更重要的是，它集體地、莊嚴地，承諾願意支付這個代價。這一承諾的兌現過程，將是漫長而艱鉅的，但它為捍衛跨大西洋共同體在未來數十年中的安全與繁榮，奠定了最為堅實的基石。
資料來源
The Hague Summit Declaration
https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_236705.htm