撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2022年2月18日，第六屆歐盟-非洲聯盟峰會在布魯塞爾落下帷幕。在為期兩天的密集會議後，雙方領導人共同發表了一份題為《2030共同願景》（A Joint Vision for 2030）的聯合聲明，試圖為這兩個相鄰大陸之間複雜而悠久的關係，注入歐洲理事會主席夏爾·米歇爾（Charles Michel）口中的一種「全新的、前瞻性的、雄心勃勃的精神」。此次峰會最引人注目的成果，是歐盟宣布了一項總額高達一千五百億歐元的「非洲-歐洲投資計畫」（Africa-Europe Investment Package）。該計畫被定位為歐盟「全球門戶」（Global Gateway）戰略的關鍵支柱，旨在未來數年內，透過動員公共與私人資本，大規模投資於非洲的能源、交通、數位基礎設施以及綠色轉型等領域。然而，在這份充滿了「團結」、「安全」、「繁榮」等積極詞彙的聯合聲明之下，此次峰會也微妙地揭示了歐非之間在諸多核心議題上，依然存在的深刻結構性分歧與利益衝突，特別是在新冠疫苗的知識產權、主權債務的處理方式以及移民與流動性等敏感問題上。
這次峰會被歐洲方面廣泛視為一次旨在「重啟」（reset）對非關係、並有效應對中國在非洲日益增長影響力的戰略性舉措。一千五百億歐元的投資計畫，其目標不僅是促進非洲的可持續發展，更是要以一種強調「共同價值觀」、透明度與良政的「歐洲模式」，來提供一個替代中國「一帶一路」倡議的選擇。計畫的重點領域，包括支持非洲的能源轉型、數位化轉型、可持續增長與創造就業，以及改善醫療和教育體系。為了實現這一目標，聲明強調將利用公共資金來「刺激私人投資」，並動員歐洲投資銀行（EIB）與非洲開發銀行（AfDB）等國際金融機構的力量。這種模式，與中國以國家主導、國有銀行貸款為主的模式，形成了鮮明對比。
儘管經濟合作的藍圖宏大，但在峰會面臨的「當前挑戰」—確保公平獲取新冠疫苗—上，雙方的分歧卻顯而易見。歐盟在會上重申，承諾在2022年中期前，向非洲提供至少四點五億劑疫苗，並動員四點二五億歐元以加速疫苗接種。世界衛生組織也在峰會期間宣布，將向埃及、肯亞、奈及利亞等六個非洲國家轉移生產mRNA疫苗所需的技術。然而，對於非洲聯盟長期以來在世界貿易組織（WTO）中力推的、旨在豁免疫苗知識產權（TRIPS豁免）以實現大規模本地化生產的核心訴求，聯合聲明僅以模糊的措辭表示，雙方承諾「就與知識產權相關的方面進行建設性接觸」。歐盟在此問題上的保守立場，與其所宣揚的「新型夥伴關係」精神形成了鮮明反差，也讓許多非洲觀察家質疑，這種「夥伴關係」在觸及歐洲核心經濟利益時，其平等的成色究竟如何。因此，這次峰會雖然成功地為未來的歐非經濟合作設定了新的框架，但它同時也暴露出，從舊有的捐助者-受惠者模式，走向一個真正平等的夥伴關係，其道路依然漫長而充滿挑戰。
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Lia Independent Media 台北報導
一場精心編排的「重啟」
2022年2月17日至18日，布魯塞爾。在歐洲理事會總部大樓內，來自非洲聯盟與歐盟的國家元首和政府首腦齊聚一堂，舉行了第六屆歐非峰會。會議的氛圍，被刻意營造出一種與以往截然不同的、煥然一新的氣象。會議的共同主席，歐洲理事會主席夏爾·米歇爾與時任非盟輪值主席的塞內加爾總統麥基·薩勒（Macky Sall），共同宣示了一種「全新的、前瞻性的、雄心勃勃的精神」，必須成為未來歐非特殊夥伴關係的基礎。
這場峰會，不僅是新冠疫情全球大流行後，兩個大陸領導人的首次大規模線下聚會，它更被歐洲方面定位為一次具有深遠戰略意涵的關係「重啟」。其核心目標，是在一個全球力量格局正在發生深刻變化的時代—特別是中國在非洲大陸的影響力以前所未有的深度與廣度擴張的背景下—重新校準並強化歐洲與其南方近鄰的傳統聯繫。
最終發布的聯合聲明《2030共同願景》，以一種充滿理想主義色彩的語言，勾勒了一個基於「團結、安全、和平以及可持續經濟發展與繁榮」的未來夥伴關係藍圖。而支撐這一藍圖的，是一項極具震撼力的具體承諾：歐盟宣布將啟動一項總額高達一千五百億歐元的「非洲-歐洲投資計畫」。
然而，在這場精心編排的、旨在彰顯團結與希望的外交盛會背後，一系列深刻而棘手的結構性矛盾與利益分歧，依然頑固地存在。從疫苗的生產權，到國家脫困的債務枷鎖，再到穿越地中海的人員流動，每一個議題都像一面鏡子，映照出這對「平等夥伴」之間，依然存在的、難以遽然抹平的權力不對等。
「全球門戶」的非洲篇章：歐洲的經濟方案與戰略考量
此次峰會最核心、最實質性的成果，無疑是這一千五百億歐元的投資計畫。這並非一個孤立的援助承諾，而是歐盟在2021年底推出的、旨在抗衡中國「一帶一路」倡議的全球基礎設施建設計畫—「全球門戶」（Global Gateway）—的首個、也是最重要的一個區域性實踐。
聯合聲明詳述了該投資計畫的重點領域，幾乎涵蓋了非洲現代化所需的所有關鍵要素：
基礎設施的互聯互通：聚焦於能源、交通與數位基礎設施的建設。
綠色與能源轉型：承諾支持一場「公平、公正且平等」的能源轉型，同時支持非洲國家履行其在《巴黎協定》下的承諾。
數位化轉型：支持提升網絡連接性，讓非洲民眾能以更可負擔的方式，接入數位與數據經濟。
可持續增長與就業：承諾投資於非洲青年創業，創造體面的就業機會。
醫療與教育：支持提升大流行病應對能力與衛生安全，並投資於包容與公平的優質教育。
值得注意的是，這項計畫的融資模式。聲明強調，將「利用公共資金來刺激私人投資」，並透過「動員創新的融資工具」來實現。這清晰地表明，歐洲的方案，並非要複製中國以國家開發銀行提供巨額貸款、由國有企業承建的模式。相反，歐盟希望扮演一個「催化劑」與「擔保人」的角色，透過提供初始資金、風險擔保與技術標準，來吸引歐洲的私營企業與投資基金進入非洲市場。
這種模式背後，既有現實的財政考量（歐盟公共財政無法獨立承擔如此龐大的投資），更有深層的理念之爭。歐洲試圖向非洲夥伴以及世界證明，存在著一種替代中國模式的、更強調透明度、可持續性、良政以及人權與勞工標準的「價值觀驅動」的發展路徑。
疫苗鴻溝：在團結下的深刻裂痕
就在峰會召開之時，全球正處於應對新冠疫情的關鍵階段，而疫苗分配的極度不公，已成為國際社會最為刺眼的道德傷疤。因此，聲明將「確保公平和公正地獲得疫苗」，列為夥伴關係的「當前挑戰」。
歐盟在會上做出了一系列具體的承諾。它重申將在2022年中期前，向非洲提供至少四點五億劑疫苗。同時，「歐洲團隊」（Team Europe）將動員四點二五億歐元，用於加速疫苗在非洲的接種速度、支持有效分發、培訓醫療團隊以及病毒序列分析。峰會期間，世界衛生組織總幹事譚德塞也借機宣布了一個振奮人心的消息：埃及、肯亞、奈及利亞、塞內加爾、南非和突尼西亞，將成為首批六個接受mRNA疫苗生產技術轉移的非洲國家。
然而，這些積極的舉措，卻巧妙地迴避了歐非之間在疫苗問題上最根本、最尖銳的分歧點：關於知識產權的豁免。自疫情爆發以來，以南非和印度為首的發展中國家，在世界貿易組織（WTO）中，一直大力推動暫時豁免《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）中與新冠疫苗、藥物和診斷工具相關的條款。其核心邏輯是，只有打破專利壁壘，允許各國進行大規模的仿製藥生產，才能夠真正、快速地解決全球供應不足與分配不公的問題。非洲聯盟整體支持這一立場。
然而，以德國為首的歐盟主要成員國，卻一直是TRIPS豁免案最堅定的反對者。它們認為，豁免知識產權將打擊製藥企業的創新積極性，且技術轉移與建立生產線的複雜性，也非一紙豁免令所能解決。
最終，在峰會的聯合聲明中，這一根本性的分歧，被一段精心雕琢的外交語言所掩蓋。聲明稱，雙方「承諾就應對大流行病的全面WTO應對方案進行建設性接觸，其中包括與貿易相關以及與知識產權相關的方面」。這種模糊的表述，實質上意味著歐洲並未在根本立場上做出讓步。這深刻地揭示了「夥伴關係」的脆弱性—當團結的呼籲觸及到其強大製藥產業的核心商業利益時，歐洲的立場便顯得異常保守。這一點，在許多非洲評論人士看來，是此次峰會「新精神」之下，依然延續的舊有權力格局的最有力證明。
安全與移民：相互依賴下的利益博弈
除了經濟與衛生，安全與移民，是歐非關係中另外兩個相互交織、充滿張力的領域。
在和平與安全合作方面，雙方的利益趨同性較高。聲明承諾，將透過支持非洲國防與安全部隊的培訓、能力建設和裝備，來「加強和擴大非洲的自主和平行動」。歐洲，特別是法國，深陷薩赫勒地區的反恐戰爭泥潭，日益感到力不從心。一個更有能力的、由非洲人自己主導的和平與安全架構，符合歐洲減少自身軍事負擔、並在其南部邊境建立一個穩定緩衝區的戰略利益。對於非洲聯盟而言，其和平支援行動長期面臨資金、裝備與後勤能力的嚴重短缺，歐盟的支持是其遂行任務所不可或缺的。
然而，在移民與流動性問題上，雙方的利益分歧則顯而易見。聯合聲明試圖以一種「綜合、全面和平衡的方式」，來處理這個問題。它既提到了歐洲關切的「防止非正常移民」、「打擊人口走私與販運」以及「加強邊境管理」，也涵蓋了非洲關心的「解決非正常移民與被迫流離失所的根源」、「應對人才流失挑戰」以及為青年創造就業前景。
但這種紙面上的平衡，很難掩蓋雙方優先事項的巨大差異。對於歐洲而言，其核心訴求在於「控邊」，即如何有效地阻止未經許可的移民穿越地中海，並建立高效的遣返與重新接納機制。而對於非洲而言，其核心訴
求在於「發展」與「機會」，即如何透過解決貧困、衝突與治理不善等根源問題來減少非自願移民，同時為其龐大的青年人口，開闢更多合法的、有序的赴歐學習與工作渠道。在聯合聲明的背後，是一場持續不斷的、關於責任、權利與義務的艱難博弈。
一份未來的契約，一個未竟的旅程
第六屆歐非峰會，無疑是近年來雙方關係史上最重要的一次戰略對話。它成功地在後疫情時代與大國競爭的背景下，為歐非關係設定了一個新的、以「全球門戶」投資計畫為核心的合作框架。這份框架，承載了歐洲重塑其在非影響力、並推廣其發展模式的雄心。
然而，一場峰會的成功，最終並非取決於其發表的聲明有多麼鼓舞人心，或是其承諾的投資數字有多麼龐大。它取決於這些承諾能否被有效地轉化為能夠惠及普通民眾的項目，取決於在面對利益衝突時，更強大的一方是否願意做出真正的讓步。
布魯塞爾峰會所宣示的「新精神」，是否能夠真正引領歐非關係走出歷史的陰影，建立一個真正平等的夥伴關係，抑或僅僅是為舊有的權力格局，披上了一件更具時代氣息的新外衣？答案，不會在會議的公報中，而將在未來數年、數十年，兩個大陸之間在貿易、投資、技術、安全與人員往來等每一個具體領域的互動實踐中，被逐一揭示。
資料來源
European Council: European Union - African Union summit, 17-18 February 2022
https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2022/02/17-18/
European Commission: Global Gateway: EU-AU Summit - Africa-Europe Investment Package
https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/stronger-europe-world/global-gateway/global-gateway-eu-au-summit-africa-europe-investment-package_en
Reuters: EU-Africa summit: A new dawn or more of the same?
https://www.reuters.com/world/eu-africa-summit-new-dawn-or-more-same-2022-02-16/
Al Jazeera: EU-Africa summit: Can the two continents reset their relationship?
https://www.aljazeera.com/news/2022/2/17/eu-africa-summit-can-the-two-continents-reset-their-relationship
The Guardian: EU pledges €150bn to Africa in attempt to rival Chinese influence
https://www.theguardian.com/world/2022/feb/17/eu-pledges-150bn-to-africa-in-attempt-to-rival-chinese-influence
World Health Organization (WHO): WHO establishes global mRNA vaccine technology transfer hub to scale up production
https://www.who.int/news/item/21-06-2021-who-establishes-global-mrna-vaccine-technology-transfer-hub-to-scale-up-production
Council on Foreign Relations: What Was Accomplished at the 2022 EU-AU Summit?
https://www.cfr.org/in-brief/what-was-accomplished-2022-eu-au-summit