撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2020年7月21日，經過近五天四夜、一度瀕臨破裂的艱難談判，歐盟27國領導人在布魯塞爾峰會上，就一項規模龐大的經濟復甦計畫達成了歷史性協議。該計畫的核心，是一項總額7500億歐元的「次世代歐盟」（Next Generation EU）復甦基金，它將與歐盟未來七年（2021-2027）總值約1.1萬億歐元的長期預算相結合，共同應對新冠病毒大流行所引發的二戰以來最嚴重的經濟衰退。此協議最為突破性的一點在於，它首次授權歐盟執委會代表所有成員國，在全球資本市場上大規模共同舉債。這一舉動，打破了歐盟數十年來在財政一體化議題上的禁忌，被視為歐洲統合近七十年歷史中，一次前所未有的團結行動。在英國脫歐的陰影與疫情危機的雙重壓力下，此次峰會的成功，被歐洲理事會主席夏爾·米歇爾（Charles Michel）譽為歐洲的「關鍵時刻」，它向外界傳遞了一個明確信號：在面對共同威脅時，歐盟依然具備採取集體行動的能力與決心。
然而，這份歷史性協議的誕生，過程極其曲折，其最終條款是激烈政治角力與痛苦妥協的產物。峰會期間，歐盟內部的南北與東西分歧暴露無遺。以荷蘭、奧地利、瑞典、丹麥組成的「節儉四國」（Frugal Four），再加上芬蘭，形成了一個堅定的反對集團。他們由荷蘭總理馬克·呂特（Mark Rutte）領導，堅持認為復甦基金應主要以低息貸款而非無償撥款的形式發放，以避免道德風險，並敦促受疫情衝擊最嚴重的南歐國家（如義大利、西班牙）進行必要的經濟結構改革。與之相對的，是由法國總統馬克宏與德國總理梅克爾共同引領的陣營，他們主張更大規模的無償撥款，認為這是維護歐盟單一市場完整、避免成員國經濟分歧擴大的唯一途-徑。經過馬拉松式的談判，雙方最終達成妥協：7500億歐元的復甦基金中，無償撥款部分從最初法德提議的5000億歐元，削減至3900億歐元，而貸款部分則為3600億歐元。「節儉國家」不僅成功壓縮了撥款規模，還為自己爭取到了更高的歐盟預算返款，並設立了一套「緊急剎車」機制，允許任何成員國在懷疑受助國未能履行改革承諾時，暫時中止資金發放。
儘管這份協議被譽為團結的象徵，但其背後的妥協也付出了相當大的代價。為了說服所有成員國簽字，計畫中原定用於氣候變遷應對、科研創新（如「歐洲地平線」計畫）等前瞻性領域的投資遭到削減。更具爭議的是，在波蘭與匈牙利等國的強力反對下，協議未能建立起將歐盟資金發放與遵守法治原則嚴格掛鉤的有效機制。這使得歐盟在應對部分成員國民主價值倒退問題上，失去了一次重要的施加影響力的機會，並為日後的政治衝突埋下了伏筆。此外，關於此協議是否構成歐洲的「漢密爾頓時刻」—即比照1790年美國聯邦政府承擔各州債務，從而邁向財政聯盟的關鍵一步—的辯論也隨之而起。多數分析認為，由於此次共同舉債是一次性的、有特定目的的危機應對措施，而非永久性的財政制度安排，將其稱為「漢密爾頓時刻」或許言過其實。儘管如此，它無疑為歐盟未來的財政合作模式，開創了一個極其重要的先例，但峰會上展現的深刻分歧也預示著，通往更深層次財政一體化的道路依然漫長且充滿阻礙。
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Lia. Independent Media 台北報導
2020年7月21日凌晨，當晨曦初露於布魯塞爾的上空時，一場持續了近五天四夜、被載入史冊的歐盟特別峰會終於落幕。會議室內疲憊不堪的27國領導人，達成了一項被法國總統馬克宏稱為「歐洲真正歷史性的一天」的協議。面對新冠病毒大流行對歐洲經濟與社會造成的毀滅性衝擊，歐盟以前所未有的方式，同意設立一個總額7500億歐元的復甦基金，並為此進行大規模的共同舉債。這一決定，不僅是對迫在眉睫經濟危機的緊急應對，更是在英國脫歐後，對歐洲團結與一體化決心的一次關鍵性檢驗。
這場峰會的背景，是自歐盟成立以來最為嚴峻的挑戰之一。2020年初春，新冠疫情席捲歐洲大陸，各國被迫採取嚴厲的封鎖措施，經濟活動陷入停滯。受衝擊最為嚴重的，是義大利、西班牙等本已債台高築的南歐國家，它們的醫療體系瀕臨崩潰，公共財政面臨巨大壓力。一時間，歐元區危機時南北成員國之間的不信任與怨懟再度浮現。南歐國家迫切需要來自歐盟的財政援助，而以德國為首的北歐國家，則對任何形式的債務共擔抱持著根深蒂固的懷疑。歐盟的凝聚力，似乎正滑向崩潰的邊緣。
正是在此危急關頭，歐洲政治的傳統引擎—法德軸心—發生了歷史性的轉向。2020年5月，德國總理梅克爾一改其國家長期以來反對債務共擔的財政保守主義立場，與馬克宏共同提出了一項設立5000億歐元、完全由無償撥款組成的復甦基金的倡議。梅克爾的這一轉變，被廣泛認為是為整個協議鋪平道路的關鍵一步。她意識到，若任由成員國經濟差距因疫情而無限擴大，其後果不僅將摧毀歐洲單一市場，更可能從根本上瓦解歐洲一體化工程。法德的共同提案，為此次峰會設定了雄心勃勃的議程，也點燃了南歐國家的希望。
一場關於團結定義的拉鋸戰：節儉國家的阻力
然而，法德的雄心很快就在峰會上遭遇了來自「節儉四國」（荷蘭、奧地利、瑞典、丹麥）及芬蘭的強力阻擊。由荷蘭總理馬克·呂特領銜的這一集團，成為峰會中最堅定的反對力量。他們的立場並非完全反對援助，而是堅持援助必須附帶嚴格條件，且應以貸款而非撥款為主。
「節儉國家」的論點，主要基於以下幾點：首先，他們對本國納稅人負責，認為無償贈予大量資金給其他國家，缺乏足夠的法理與政治基礎；其次，他們擔憂無條件的撥款會引發「道德風險」，削弱受助國進行必要經濟結構性改革的動力，重蹈歐元區危機的覆轍；最後，他們堅持歐盟的財政紀律，認為共同承擔的債務，必須有明確的償還計畫與嚴格的監督機制。
長達五天的談判，幾乎就是一場圍繞「團結」與「責任」兩種不同詮釋的拉鋸戰。呂特在談判桌上展現了極其強硬的姿態，甚至在一次交鋒中，法國總統馬克宏因不滿其立場而拍桌離席。波蘭總理莫拉維茨基（Mateusz Morawiecki）則公開批評節儉國家是「吝嗇、自私的國家」。這些充滿火藥味的場面，凸顯了歐盟內部在財政理念與政治文化上的深刻鴻溝。
最終的協議文本，清晰地反映了「節儉國家」的影響力。無償撥款的總額從最初的5000億歐元被壓縮至3900億，而貸款額度則定為3600億。此外，呂特成功爭取到了一項被稱為「超級緊急剎車」的治理機制。該機制允許任何一個成員國，若對受助國的改革計畫執行情況有疑慮，可以將議題提交至歐盟領導人峰會進行討論，從而暫停資金的支付。儘管這一機制的實際啟動門檻很高，但它的存在本身，就滿足了節儉國家對於加強監督與問責的核心訴求。作為另一項讓步，節儉國家們還獲得了更高的歐盟長期預算返款，延續了這項由英國前首相柴契爾夫人開創、法國曾希望在英國脫歐後廢除的慣例。
妥協的陰影：綠色議程與法治原則的犧牲
任何一項需要27方一致同意的複雜協議，都必然充滿妥協，而此次復甦基金協議也不例外。為了達成共識，一些具有長遠戰略意義的政策領域，成為了被犧牲的對象。
在氣候變遷方面，儘管協議名義上規定了30%的資金必須用於綠色項目，但在具體分配上，用於支持成員國進行能源轉型與淘汰化石燃料的「公正轉型基金」（Just Transition Fund）的預算，遭到了大幅削減。同樣，旨在提升歐盟長期競爭力的科研項目「歐洲地平線」（Horizon Europe）以及新的歐盟健康計畫的預算，也未能倖免於削減。這些妥協，引發了歐洲議會中綠黨及許多環保團體的批評，他們認為在應對氣-候危機的關鍵時刻，歐盟領導人為了眼前的政治交易，犧牲了未來的可持續發展。
更為深刻的妥協，發生在法治原則問題上。近年來，匈牙利與波蘭政府在司法獨立、媒體自由、公民社會等領域的倒退，已成為布魯塞爾方面的心頭大患。歐盟執委會與許多西歐成員國，希望藉此次復甦基金的分配，建立一個強有力的機制，將獲取歐盟資金與尊重法治原則直接掛鉤。然而，匈牙利總理奧班（Viktor Orbán）與波蘭總理莫拉維茨基，巧妙地利用了歐盟決策需全體一致的規則，以否決整個復甦計畫為威脅，成功地淡化了協議中關於法治條件的措辭。最終達成的文本，雖然提及了保護歐盟財政利益與法治原則的關聯，但其措辭模糊，執行機制不明確，為兩國繼續規避歐盟的監督留下了充足的空間。這一結果，被許多人權組織與法律專家視為歐盟在核心價值問題上的一次重大退讓。
超越危機的遺產：一個不情願的財政聯盟雛形？
此次峰會最引人深思的問題是，它究竟在多大程度上改變了歐盟的本質？德國財政部長肖爾茨（Olaf Scholz）曾將其比作歐洲的「漢密爾頓時刻」，意指其堪比1790年美國首任財長亞歷山大·漢密爾頓說服聯邦政府承擔各州獨立戰爭債務的創舉，那一舉動為美國建立統一的財政體系奠定了基礎。
從表面上看，兩者確有相似之處。歐盟執委會以其AAA信用評級為擔保，在市場上為全體成員國借貸，這的確是朝著財政風險共擔邁出的一大步。它創造了一個巨大的、以歐元計價的安全資產，提升了歐元的國際地位。然而，深入分析後，兩者之間存在根本性差異。漢密爾頓的計畫是永久性的，它創立了聯邦層面的徵稅權來償還債務；而歐盟的復甦基金，從一開始就被嚴格定義為一次性的、應對特殊危機的臨時工具。其債務的償還，將主要依賴成員國未來的預算繳款，以及一些規模有限的歐盟層級新稅收（如數位稅、碳邊境稅等），但後者仍面臨著艱難的立法前景。
因此，將其稱為一個完整的「漢密爾頓時刻」或許為時過早。它更像是一次在極端壓力下的務實主義實驗。它並未建立一個永久性的歐洲財政部，也沒有創設一個穩定的聯邦稅收體系。然而，它無疑打破了長久以來的思想禁忌，創造了一個重要的政治與法律先例。未來當歐盟再次面臨重大危機時，共同舉債將不再是一個不可想像的選項。從這個意義上說，2020年7月的這份協議，即便充滿了妥協與缺憾，也依然為歐洲一體化的未來，打開了一扇充滿可能性的窗戶。它證明了，在存亡續絕的關頭，歐盟仍有能力做出艱難的選擇，儘管每一步都走得步履維艱。
資料來源
European Council: Special European Council, 17-21 July 2020 - Main results
https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2020/07/17-21/
The Guardian: EU leaders seal historic €750bn Covid-19 recovery deal
https://www.theguardian.com/world/2020/jul/21/eu-leaders-seal-historic-750bn-covid-19-recovery-deal
Financial Times: EU’s ‘frugal four’ force compromise on recovery fund
https://www.ft.com/content/1b8de348-1323-4ca5-9831-9a71557912d7
Politico Europe: The EU’s Game of Thrones summit
https://www.politico.eu/article/the-eus-game-of-thrones-summit-coronavirus-recovery-fund/
The Economist: After a marathon summit, the EU strikes a deal on a giant recovery package
https://www.economist.com/europe/2020/07/21/after-a-marathon-summit-the-eu-strikes-a-deal-on-a-giant-recovery-package
Bloomberg: EU Leaders Clinch Landmark Stimulus Deal After Marathon Summit
https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-07-21/eu-leaders-clinch-landmark-stimulus-deal-after-marathon-summit
Bruegel: The €750 billion EU recovery fund: A historic bargain in the making
https://www.bruegel.org/blog-post/eu750-billion-eu-recovery-fund-historic-bargain-making