撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2021年3月16日，北大西洋公約組織（NATO）秘書長延斯·史托騰伯格發布了其2020年度報告。這份報告的發布，正值全球仍深陷於新冠病毒（COVID-19）大流行的持續影響，同時也迎來了美國新一屆政府上任後跨大西洋關係出現「新篇章」機遇的關鍵時刻。因此，該報告不僅是對過去一年工作的回顧，更是一次旨在抓住政治機遇、為聯盟未來發展擘劃藍圖的戰略溝通。報告的核心內容，是展現北約在2020年這極具挑戰性的一年中，所表現出的卓越韌性與持續適應能力。史托騰伯格強調，儘管面臨全球性的公共衛生危機，聯盟的核心防禦使命「絲毫未減」，其部隊保持戰備，各項海外任務亦得以維持。報告詳述了北約在應對疫情中的獨特角色，即動員軍事力量支援成員國的民事應對行動。在「負擔分擔」方面，報告再次傳遞了積極信號：2020年是歐洲盟國與加拿大國防開支連續增長的第六年，實現了3.9%的實際增長，顯示了盟國在經濟衰退背景下對集體安全的堅定承諾。報告公布的最新民調數據也為聯盟注入了強心劑，顯示盟國民眾對北約及跨大西洋合作的支持度依然高企。展望未來，史托騰伯格將此次報告的發布，與其力推的「北約2030」改革倡議緊密結合。他指出，面對俄羅斯的破壞穩定行為、恐怖主義、網路攻擊、中國崛起以及氣候變遷的安全影響等一系列複雜挑戰，歐洲與北美必須在北約框架內更緊密地合作。他藉此機會，提出了一系列旨在強化聯盟政治磋商、拓寬安全視野、並捍衛以規則為基礎的國際秩序的初步改革建議，旨在為即將到來的北約峰會設定一個雄心勃勃的議程。此次報告的發布，因此成為了一次承先啟後的關鍵節點，它既總結了聯盟在危機中的堅韌表現，更為一個重新團結的跨大西洋聯盟如何共同應對未來十年的挑戰，指明了方向。
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Lia Independent Media 台北報導
新篇章的序曲—一份在雙重背景下發布的年度報告
2021年3月16日，當北約秘書長延斯·史托騰伯格（Jens Stoltenberg）走上講台，發布聯盟的2020年度報告時，他所面對的，是一個被雙重、甚至可以說是矛盾的歷史背景所定義的時刻。一方面，世界仍深陷於新冠病毒大流行的泥沼之中，這場自第二次世界大战以來最嚴峻的全球危機，深刻地改變了社會的運作方式，並對各國的經濟與治理能力構成了極限考驗。另一方面，在大西洋彼岸，美國新一屆政府的上任，為經歷了四年緊張與摩擦的跨大西洋關係，帶來了「一個開啟新篇章的機會」。史托騰伯格本人在講話中，也毫不掩飾對拜登總統「重建聯盟和加強北約的明確承諾」的歡迎。
因此，2020年度報告的發布，其意義遠遠超出了對過去一年工作的例行性盤點。它成為了一次精心策劃的政治與戰略溝通行動，旨在達成兩個核心目標：第一，向世界展示，北約在這場史無前例的全球公共衛生危機中，不僅沒有癱瘓，反而展現出了卓越的韌性與適應能力，其核心的集體防禦使命從未動搖。第二，更重要的是，抓住跨大西洋關係重啟的歷史機遇，將聯盟內部對未來的討論，從過去幾年被動應對分歧的模式，轉向主動擘劃未來十年戰略藍圖的積極軌道。這後者，正是史托騰伯格力推的「北約2030」改革倡議的核心所在。
報告的內容，也清晰地圍繞著這雙重敘事展開。在回顧2020年時，報告以「大流行之年」為主軸，詳述了聯盟如何在確保自身部隊戰備水平的同時，史無前例地動員軍事資源，為成員國的民事抗疫行動提供支援。同時，報告以翔實的數據，再次強調了歐洲盟國與加拿大在國防開支上連續第六年的增長，以此證明聯盟的財政基礎與政治承諾，並未因疫情引發的經濟衰退而動搖。報告還公布了最新的民意調查結果，以強有力的數據，反駁了關於聯盟失去民眾支持的悲觀論調。
在展望未來時，史托騰伯格則將報告的發布，作為其「北約2030」倡議的一次重要路演。他系統性地列舉了當代世界所面臨的、任何國家或大陸都無法獨自應對的複雜挑戰：俄羅斯的破壞穩定行為、恐怖主義的持續威脅、日益複雜的網路攻擊、顛覆性技術的衝擊、中國的崛起，以及氣候變遷的安全影響。面對這張令人望而生畏的挑戰清單，他提出的解決方案只有一個：「歐洲和北美必須在北約框架內，以戰略團結的方式，更緊密地合作。」這份年度報告，因此成為了一座橋樑，它一端連接著作一個充滿危機與考驗的2020年，另一端則通向一個充滿希望、但也需要巨大努力去實現的、更為團結和強大的聯盟未來。
大流行之年—一場對聯盟韌性的全面檢驗
2020年，這一年將被歷史銘記為「大流行之年」。對於一個以應對大規模軍事衝突為核心使命的組織而言，一場全球性的公共衛生危機，是一場前所未有的、超出其傳統作戰想定範疇的嚴峻考驗。2020年度報告，用了相當大的篇幅，來闡述聯盟如何應對這場危機，其核心訊息是：北約成功地確保了「這場健康危機沒有演變為一場安全危機」。這一成就的背後，是聯盟在兩個平行戰線上同時作戰的卓越能力：維持核心軍事任務的持續運轉，以及支援盟國的民事抗疫鬥爭。
在維持核心軍事任務方面，報告強調，聯盟「保衛我們國家和人民的能力絲毫未減」。在疫情最為嚴峻、各國紛紛採取封鎖措施的時刻，北約的威懾與防禦態勢並未出現空窗期。部署在波羅的海國家和波蘭的「強化前進部署」（eFP）戰鬥群，通過嚴格的「氣泡式」隔離措施，維持了其戰備巡邏。在地中海和愛琴海的海軍艦隊，繼續執行其海上安全任務。在阿富汗、科索沃和伊拉克的海外特派團，也在極其困難的條件下，繼續為當地安全部隊提供訓練和支持。這一切都向外界傳遞了一個清晰的信號：聯盟的盾牌，不會因為一場病毒的肆虐而放下。
然而，2020年北約角色的最大亮點，在於其對民事應對行動的廣泛支援。這場危機，以前所未有的規模，動員了盟國的軍事力量投入到非傳統的國內支援任務之中。報告詳述了這種支援的多樣性：盟國軍隊動用了其戰略空運能力，執行了數百次飛行任務，將數百噸的呼吸機、個人防護裝備和藥品等急需醫療物資，從世界各地運往前線；軍方的醫療人員和工兵部隊，在極短的時間內，協助搭建了數十個野戰醫院，極大地緩解了民用醫療體系的壓力；在許多國家，軍隊還承擔了後勤運輸、邊境管控、消毒作業乃至協助疫苗接種規劃等一系列複雜任務。北約的「歐洲-大西洋災害應對協調中心」（EADRCC），則作為一個資訊交換與援助協調平台，為盟國與夥伴國之間相互提供醫療援助，發揮了關鍵作用。
這場抗疫鬥爭，也為北約提供了一系列深刻的教訓，並直接推動了其對「韌性」（resilience）概念的深化。正如前一年國防部長會議所預示的，這場危機殘酷地暴露了現代社會的脆弱性，特別是關鍵物 ZI 供應鏈的不可靠性。這使得聯盟更加堅定了其強化「國家韌性七大基線要求」的決心。2020年的經驗，無疑將促使北約在其韌性評估中，更加重視公共衛生安全、醫療物資戰略儲備以及關鍵供應鏈的多樣化等議題。這場與病毒的戰爭，雖然並非北約所設計應對的傳統戰爭，但它卻以一種意想不到的方式，全面檢驗並最終強化了聯盟的危機應對能力和對國家安全內涵的廣泛理解。
經濟寒冬中的承諾—國防開支的持續增長
在2020年全球經濟因新冠疫情而遭受重創、各國政府普遍面臨巨大財政赤字的嚴峻背景下，北約2020年度報告所公布的關於「負擔分擔」的數據，顯得尤為引人注目。報告指出，2020年是「歐洲盟國與加拿大國防開支連續增長的第六年」，並且實現了「3.9%的實際增長」。這一在經濟寒冬中逆勢上揚的趨勢，成為了證明聯盟成員國對集體安全承諾依然堅定的最有力證據，也是秘書長史托騰伯格用以鞏固跨大西洋團結的關鍵論據。
這一成就的取得，並非易事。它反映出，自2014年俄羅斯侵略烏克蘭以來，歐洲國家對安全環境惡化的認知，已經深刻到足以抵禦因經濟衰退而削減國防預算的巨大政治壓力。盟國普遍認識到，地緣政治威脅並不會因為一場全球大流行病而自動消失。恰恰相反，一個在疫情後變得更加脆弱、更加分裂的世界，可能會為潛在的對手提供更多的可乘之機。因此，維持對國防的穩定投資，被視為一種必要的、面向未來的戰略保險。
報告的數據還揭示了一個有趣的現象。在記者會的問答環節中，有記者提問，國防開支佔GDP比重的上升，有多少是因為開支增加，又有多少是因為GDP下降所致。史托騰伯格坦誠地回答，雖然主要原因是國防開支的實際增加，但在2020年，一些盟國的GDP佔比確實因為其經濟總量的萎縮而「被動」上升。這一細節，凸顯了單純以GDP百分比作為衡量標準的局限性，但也從側面印證了經濟衰退的嚴重程度。在這種情況下，國防開支能夠保持實際增長，其政治意涵就顯得更為重大。
這份關於負擔分擔的「成績單」，在報告發布的2021年3月，具有特殊的政治意義。它是在美國拜登新政府上任之後，北約向其展示的第一份年度報告。拜登政府雖然在言辭上遠比其前任溫和，並反覆強調對盟友的承諾，但在要求歐洲盟國承擔更多防務責任這一核心問題上，其立場與前任政府並無本質區別。因此，史托騰伯格所呈現的這份積極的報告，旨在向華盛頓表明，歐洲正在以實際行動回應美國的關切，跨大西洋的負擔分擔正在朝著一個更為公平的方向發展。這為「重啟」跨大西洋關係，創造了一個更為積極和務實的氛圍。史托騰伯格強調：「我們預計這一趨勢今年將繼續下去。但我們必須保持這一勢頭，這一點至關重要。因為安全挑戰並未消失。」
變動中的戰略羅盤—俄羅斯、中國與混合威脅
2020年度報告及其發布記者會，清晰地勾勒出北約在21世紀第三個十年所面臨的、日益複雜的戰略威脅圖景。聯盟的戰略羅盤，不再僅僅指向單一的地理方向或單一類型的威脅，而是必須同時應對來自傳統大國的軍事壓力、新興全球性力量的挑戰，以及瀰漫在網路空間和資訊領域的混合式攻擊。
俄羅斯，依然是聯盟最直接、最緊迫的軍事威脅。史托騰伯格在回答提問時，再次列舉了俄羅斯的一系列「破壞穩定的行為」，從對烏克蘭和喬治亞的侵略行動，到針對北約盟國的混合攻擊、網路攻擊和干預國內政治進程的企圖。這表明，儘管世界被疫情所困，但俄羅斯與西方之間的戰略對峙並未有絲毫緩解。
然而，2020年的戰略圖景中，一個日益顯著的變化，是中國的地位被提升到了前所未有的高度。史托騰伯格在講話中，將「中國的崛起」與俄羅斯的行為、恐怖主義等並列，作為聯盟面臨的核心挑戰之一。更值得注意的是，他在回答提問時，首次在公開場合明確提出了「中國和俄羅斯正在更緊密地合作，還一起進行軍事演習」的觀點。這一論斷，反映了北約內部對這兩個威權主義大國可能形成戰略協同、共同挑戰以規則為基礎的國際秩序的深切憂慮。這種「俄中合流」的認知，正在深刻地改變北約的長期戰略規劃，迫使其必須學會同時在歐洲-大西洋和印太兩個戰略區域，進行思考和佈局。
在應對這些挑戰的手段上，「混合戰爭」和「技術優勢」成為了討論的焦點。記者會上關於「巨大的混合戰爭」的提問，反映了盟國對來自俄、中等國的、低於常規戰爭門檻的惡意活動的普遍焦慮。這些活動包括大規模的虛假資訊宣傳（在疫情期間，關於疫苗的虛假資訊尤為猖獗）、針對政府機構和關鍵基礎設施的網路攻擊（如2020年底曝光的、影響深遠的「太陽風」SolarWinds攻擊事件），以及利用經濟依賴性進行政治脅迫等。史托騰伯格提出的應對之道，是全面提升「社會的韌性」，確保擁有可靠的基礎設施和通信網絡。
這自然引出了關於5G技術和華為公司的問題。史托騰伯格的回應，體現了北約在這一敏感問題上的微妙立場。他表示，北約已為盟國制定了關於通信基礎設施的「基線要求」，特別強調了評估「外國所有權和外國控制」所帶來的風險。他雖然沒有點名華為，但卻樂見「越來越多的盟國正在做出決定，選擇華為以外的其他5G供應商」。這表明，北約正在通過設定共同的安全標準，而非發布強制性禁令的方式，引導盟國在維護技術主權和國家安全方面，形成趨同的立場。從傳統的軍事對峙，到全球性的力量轉移，再到技術標準的競爭，北約的戰略羅盤，正在一個日益複雜的多維棋盤上，艱難地尋找著方向。
阿富汗的抉擇—在和平的希望與撤軍的現實之間
在2020年度報告發布之際，一個困擾了北約近二十年的核心議題，正處於其最終的、也是最為關鍵的決策十字路口—阿富汗的未來。記者會上關於阿富汗問題的提問，揭示了聯盟內部在2021年3月這個時間點所面臨的巨大困境與沉重責任。一方面，是來之不易的、充滿希望的和平進程；另一方面，則是迫在眉睫的、充滿風險的撤軍期限。
2020年2月，美國與塔利班在卡達多哈簽署了一項歷史性協議。根據該協議，美國承諾在2021年5月1日前，撤出其在阿富汗的所有駐軍，作為交換，塔利班則承諾與蓋達組織等恐怖組織斷絕關係，並與阿富汗喀布爾政府展開內部和平談判。北約作為美國在阿富汗行動的主要夥伴，其部隊的去留，與美軍的決定緊密相連。
史托騰伯格在回答中，首先表達了聯盟對「尋找和平談判解決方案的所有努力」的「堅定支持」。他歡迎美塔協議的達成，並支持為推動阿富汗內部和平進程所做的「新努力」，這指的是美國拜登新政府上任後，為打破談判僵局而提出的一系列新建議，包括組建一個過渡性政府。他強調，所有地區行為者都應為推動和平進承擔責任。
然而，在支持和平的政治表態之下，是極其艱難的軍事抉擇。5月1日的撤軍期限，正日益逼近。史托騰伯格坦承：「隨著我們接近5月1日的最後期限，我們將當然會在北約內部進行評估、討論和磋商。」他強調，這一議題將是下周即將舉行的外長會議的核心議題之一，並且任何決定都將由「三十個盟國共同做出」。
即將到來的5月1日最後期限，給聯盟帶來了其在近二十年中最具後果性、也最令人痛苦的抉擇—一個在遵守談判撤離協議（這可能浪費二十年的投資並可能導致內戰重演）與違背該協議（這將使其部隊重新陷入公開衝突）之間的決定—無論哪條路，都沒有輕鬆或有保證的成功路徑。如果聯盟按時撤軍，人們普遍擔心，缺乏外國空中力量和後勤支援的阿富汗政府軍，可能無法獨立抵擋塔利班的攻勢，從而導致喀布爾政權的迅速崩潰，重演1975年西貢的悲劇。但如果聯盟選擇撕毀協議、繼續駐留，則不僅可能導致與美國新政府的政策分歧，更幾乎可以肯定，塔利班將會撕毀其停止攻擊外國軍隊的承諾，使北約部隊重新陷入一場血腥的戰鬥。
史托騰伯格在講話中還特意強調了一個重要的事實：在當時，駐阿富汗的國際部隊中，「大多數是非美軍部隊」。這一點，凸顯了歐洲盟國與夥伴國在這場任務中的巨大投入與犧牲，也意味著它們在最終的撤軍決策中，擁有不容忽視的發言權。這場關於阿富汗未來的討論，不僅僅是對一項軍事任務的終結，更是對北約近二十年來最大規模海外干預行動的一次歷史性總結，其最終的結局，將深刻地影響聯盟的信譽、內部的團結以及其未來應對類似危機的意願。
「北約2030」—為一個新篇章設定的雄心議程
2020年度報告的發布，不僅僅是一次回顧，更是一次面向未來的動員。秘書長史托騰伯格巧妙地將其作為一個平台，向盟國和公眾全面推介其核心的政治遺產項目—「北約2030」倡議。這一倡議，旨在為聯盟在未來十年的發展，設定一個宏大而前瞻性的改革議程，以確保北約能夠有效應對一個日益複雜和不可預測的世界。
「北約2030」的提出，其背景是聯盟在過去幾年所經歷的深刻內部與外部挑戰。從關於「腦死」的爭論，到對聯盟戰略方向的分歧，再到新興全球性挑戰的出現，都使得對聯盟進行一次根本性的「戰略反思」變得極為必要。史托騰伯格在2019年底的倫敦峰會上，受領導人委託啟動了這一進程。在2020年，他任命了一個由十位獨立專家組成的「反思小組」，並廣泛徵求了青年領袖、議會議員和各國首都的意見。在2021年初，基於這些廣泛的諮詢，他提出了一系列初步的、戰略層級的改革建議。
根據史托騰伯格在記者會上的闡述，以及「北約2030」的相關文件，這一雄心勃勃的議程主要建立在幾個核心支柱之上：
第一，強化跨大西洋團結與政治磋商。這是對過去幾年聯盟內部政治摩擦的直接回應。「北約2030」旨在重新確立北約作為「歐洲和北美就所有影響我們安全的問題進行磋商」的唯一、核心的平台。這意味著盟國應更早、更頻繁地就包括中國、新技術等新興議題在內的廣泛問題，進行坦誠的政治對話，以避免出現類似5G問題上的公開分歧。
第二，加強威懾與防禦。在維持對俄羅斯強大威懾的基礎上，史托騰伯格提出了一項頗具爭議的建議，即通過北約的「共同預算」（common funding），為聯盟在東翼的集體防禦活動（如eFP戰鬥群的部署和空中警巡）提供更多的資金支持。這一建議旨在將更多的集體防禦成本「集體化」，以此來更公平地分擔負擔，並展示聯盟的團結。
第三，拓寬安全視野。這是「北約2030」最具創新性的部分。它主張聯盟必須超越傳統的軍事安全範疇，更系統性地應對一系列新的全球性挑戰。這包括：通過制定更嚴格的標準，全面提升盟國的社會「韌性」；通過設立創新基金等方式，確保聯盟在人工智慧、量子計算等「顛覆性技術」領域保持「技術優勢」；以及首次將「氣候變遷的安全影響」納入聯盟的核心議程，評估氣候變化對軍事行動、基礎設施和地緣政治穩定的影響。
第四，捍衛以規則為基礎的國際秩序。這標誌著北約將扮演一個更具全球視野的政治角色。面對來自中國、俄羅斯等威權主義大國對現行國際規則的挑戰，「北約2030」主張聯盟應與澳大利亞、日本、韓國、紐西蘭等「理念相近的夥伴」（like-minded partners）建立更緊密的合作關係，共同捍衛民主、人權和國際法等共同價值觀。
史托騰伯格在記者會上表示，他有信心在年底的峰會上，各國領導人將會就一份「雄心勃勃、著眼未來」的議程達成一致。這份「北約2030」的藍圖，正是他試圖抓住跨大西洋關係「新篇章」機遇，為聯盟在未來十年乃至更長時間的發展，所設定的航標。
抓住歷史的交匯點
2020年度報告的發布，最終成為了北約歷史上一個獨特交匯點的精確快照。它既是一份對過去的總結，記錄了一個被全球大流行病所定義的、充滿挑戰卻又展現了非凡韌性的一年；它更是一份對未來的展望，藉由「北約2030」的宏偉藍圖，為一個在政治上迎來新生機遇的跨大西洋聯盟，設定了前行的議程。
秘書長史托騰伯格的這次記者會，是一次精心策劃的戰略溝通。他成功地將兩個看似無關的元素—2020年的抗疫成就與對未來十年的改革願景—巧妙地編織在一起，共同服務於一個核心目標：在美國拜登政府上任所帶來的積極氛圍中，「抓住時機」（seize the moment）。
報告所展示的2020年，是一個在危機中堅守崗位的聯盟。它證明了，即使在最困難的時期，其核心的軍事使命依然穩固，其成員國對集體安全的財政承諾依然堅定，其存在的價值也得到了廣大民眾的持續認同。這份成績單，為重啟跨大西洋對話，提供了一個充滿互信和尊重的堅實基礎。
而報告所展望的未來，則是一個更具雄心、更具全球視野的聯盟。「北約2030」倡議，試圖將聯盟從一個主要關注歐洲-大西洋地區軍事防禦的組織，轉變為一個能夠應對從氣候變化到顛覆性技術、從中國崛起到國際秩序挑戰的、更全面的安全行為者。這是一次深刻的自我革新，其成功與否，將取決於三十個成員國能否在未來數年中，將這份藍圖轉化為共同的行動與持續的投入。
因此，當史托騰伯格結束他的發言時，他所留下的，不僅僅是一份對過去一年的回顧，更是一份對未來的邀請。邀請所有盟國共同參與到塑造聯盟未來的歷史進程中，將跨大西洋關係重啟的政治機遇，轉化為能夠確保聯盟在21世紀繼續保持其活力與有效性的、持久的戰略動力。
資料來源：
The Secretary General’s Annual Report 2020
https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_182221.htm