撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2015年6月30日，在第七屆金磚國家（BRICS）峰會即將於俄羅斯烏法舉行前夕，布魯金斯學會印度中心在新德里主辦了一場高層級的專家小組討論會。這場由印度外交部官員、巴西大使及多位知名學者參與的討論，為即將到來的峰會設定了一個複雜而充滿張力的基調。討論明確指出，此次峰會的召開，正處於一個極其特殊的國際背景之下：峰會主辦國俄羅斯，因其在烏克蘭危機中的干預行動，正遭受七國集團（G-7）的嚴厲制裁。因此，烏法峰會不僅是一次常規的多邊會議，它更為莫斯科提供了一個關鍵的舞台，以向世界證明其並未被國際社會孤立。金磚國家對G-7單邊制裁有效性的集體否定，凸顯了該集團作為西方主導國際秩序之外一個重要平衡力量的角色。然而，在這份對外團結的姿態之下，專家小組也深刻地揭示了金磚國家內部在諸多核心議題上存在的深刻矛盾與挑戰，特別是在聯合國安理會改革等問題上的根本性分歧，以及其標誌性成就—新開發銀行（NDB）—在未來運作中所面臨的嚴峻考驗。
新開發銀行（NDB）的進展，無疑是此次峰會最重要的議程項目之一。這家於2014年巴西福塔雷薩第六屆峰會上正式成立的銀行，源於金磚國家對布列敦森林體系（世界銀行與國際貨幣基金組織）長期以來由歐美主導、未能充分反映發展中國家利益的普遍不滿。值得注意的是，國際社會對NDB的創建，其反應總體上是積極的，這與對由中國發起的亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）最初所引發的疑慮與爭議，形成了對比。儘管如此，專家小組警告稱，NDB未來的道路充滿挑戰。其一，銀行能否成功地從主權市場籌集資金，將是衡量其實力的第一個關鍵指標。其二，如何設定項目的優先級標準，將是一個複雜的政治難題。其三，也是最為尖銳的批評，是小組成員指出，由於「治理不善和缺乏協調框架」，NDB的發展速度已然落後於同期籌建的AIIB，這可能在長遠上削弱其有效性。
與在經濟領域建立替代性機構的相對成功相比，金磚國家在推動聯合國安理會改革這一核心政治議題上的努力，則被評價為「充其量是零敲碎打」。其失敗的原因，不僅在於改變現有國際權力秩序的巨大複雜性，更源於集團內部的根本性分歧。例如，中國與俄羅斯作為現有常任理事國，對於接納巴西與印度成為新的常任理事國，其態度遠非積極。鑑於此一議題的棘手本質，專家小組甚至務實地建議，此次峰會或許應將重點從改革本身，轉向在現有體系內，就特定議題形成共同立場。儘管如此，討論也反映出一種普遍的共識，即金磚國家作為一個整體，其政治屬性日益增強，在網路安全、氣候變遷等全球治理議題上，正尋求發出一個更為統一和堅定的聲音。烏法峰會的價值，正是在於它能夠將這些外交政策目標與政治立場各異的大國，凝聚在同一張談判桌前，共同探索影響現有國際秩序的路徑。
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Lia Independent Media 台北報導
在制裁陰影下的聚會
2015年7月，當世界主要新興經濟體的領導人—巴西、俄羅斯、印度、中國與南非的元首—齊聚俄羅斯烏拉爾山脈南麓的城市烏法時，他們所參與的，不僅僅是金磚國家的第七次年度峰會。對於峰會東道主、俄羅斯總統弗拉基米爾·普丁而言，這是一場精心策劃的、旨在打破外交孤立的重大宣示。
就在一年多前，因吞併克里米亞與干預烏克蘭東部局勢，俄羅斯遭到了美國及其G-7盟友的嚴厲經濟制裁，並被逐出八國集團（G-8）。在2015年6月30日於新德里舉行的一場關於此次峰會的專家討論會上，與會者普遍認為，在這樣的背景下，俄羅斯「可能會將金磚國家峰會，視為一個向世界展示其並非國際秩序中賤民的機會」。金磚國家夥伴們的到來，特別是中國與印度這兩個亞洲巨人的領導人的出席，本身就是對西方制裁合法性的一次無聲挑戰，因為金磚國家普遍「拒絕承認G-7國家所施加制裁的有效性」。
然而，這場在制裁陰影下所展現的政治團結，也深刻地揭示了金磚國家這一獨特多邊組合的內在特質與矛盾。布魯金斯學會的專家將其歸納為一種「流動多邊主義」（fluid multilateralism）的趨勢。在這種模式下，各國「為某些共同利益而聯合起來，無需展現出一個統一的團體認同或完全一致的觀點」。這精準地解釋了金磚國家為何能在反對單邊制裁等議題上團結一致，卻在聯合國安理會改革等其他重大國際議題上，暴露出深刻的內部分歧。烏法峰會，正是在這種對外團結與內部矛盾的複雜交織中，試圖為這個新興集團的未來，尋找一條前進的道路。
皇冠上的明珠：新開發銀行的希望與挑戰
此次烏法峰會最重要的實質性議程，是推動金磚國家合作機制化、實體化的皇冠級項目—新開發銀行（New Development Bank, NDB）—進入實質運作階段。這家銀行於一年前的2014年巴西福塔雷薩峰會上宣告成立，其誕生，源於金磚國家對二戰後建立的布列敦森林體系—即世界銀行與國際貨幣基金組織—的長期不滿。
在金磚國家看來，這兩大機構長期以來由美國與歐洲國家主導，其投票權份額與高層領導任命，都未能反映全球經濟力量向新興經濟體轉移的現實。它們的貸款政策與附加的改革條件，也常常被批評為「不利於發展中國家和新興經濟體的利益」。NDB的創立，正是對這一舊有秩序的一次直接挑戰。它旨在建立一個由發展中國家自己主導、為發展中國家服務的多邊開發金融機構。
值得注意的是，專家小組指出，國際社會對NDB的創建，「反應總體上是積極的」，這與對幾乎同期由中國發起的亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）最初所引發的、來自華盛頓等地的疑慮與抵制，形成了鮮明對比。這其中的一個重要原因在於，NDB從一開始就極力塑造其「平等夥伴關係」的形象：五個創始成員國擁有平等的投票權，初始資本金由五國均分；總部雖設在中國上海，但首任行長由印度人擔任，首任理事會主席來自俄羅斯，首任董事會主席則來自巴西。這種精心的權力平衡設計，在一定程度上緩解了外界對其可能被單一國家主導的擔憂。
儘管如此，專家們也對NDB的前景，提出了幾個嚴峻的挑戰：
融資能力：NDB能否成功地在國際主權市場上，以具備競爭力的利率籌集到足夠的資金，將是其面臨的第一道、也是最關鍵的考驗。這直接關係到其能否獲得頂級的信用評級，是其能否被市場承認為一個嚴肅的國際金融機構的標誌。
治理效率：專家小組尖銳地指出，由於「治理不善和缺乏協調框架」，NDB的發展速度，已經落後於其競爭者AIIB。這種在五個平等夥伴之間進行協商的決策模式，雖然體現了多邊主義精神，卻也可能導致效率低下與內部掣肘。相比之下，由單一最大股東（中國）主導的AIIB，在初期籌建階段則展現出了更快的速度與更高的效率。這場在新興開發銀行之間的競賽—一場代表著集體新興力量與代表著專注國家意志的模式之間的競賽—將成為未來全球發展金融領域的一個決定性特徵。
項目選擇：如何制定一套公平、透明且高效的項目篩選與優先級排序標準，將是NDB運作初期面臨的巨大政治挑戰。雖然普遍共識是，銀行將為基礎設施發展、減貧和公共衛生等領域的項目提供融資，但在具體項目的分配上，如何在滿足各成員國利益訴求與確保項目的經濟可行性及可持續性之間取得平衡，將極大考驗管理層的智慧。
難以逾越的牆壁：聯合國安理會改革的僵局
如果說建立NDB是金磚國家在挑戰現有世界經濟秩序方面取得的實質性進展，那麼，在挑戰現有國際政治秩序的核心—聯合國安理會的改革問題上，該集團的努力則顯得「充其量是零敲碎打」。
這個議題的困境，深刻地暴露了「流動多邊主義」的內在局限性。金磚五國中，巴西、印度與南非（作為IBSA對話論壇的成員），是安理會改革最積極的推動者，它們三國都明確尋求成為新的常任理事國。然而，另外兩個現任常任理事國—俄羅斯與中國—的態度則要複雜得多。
俄羅斯雖然在口頭上支持更具代表性的安理會，但並不急於推動可能稀釋其自身地位的實質性改革。而中國的立場則更為微妙。北京樂於支持提升發展中國家整體的發言權，但對於支持其區域內的戰略競爭對手—印度—成為與自己平起平坐的常任理事國，則始終抱持著極大的保留態度。同樣，在巴西與南非的入常問題上，其各自區域內也存在著競爭者（如阿根廷、奈及利亞）的反對。
這種「集團內部的分歧」，疊加改變《聯合國憲章》所需的高度政治共識的「巨大複雜性」，使得安理會改革成為一個幾乎「無法解決」的難題。意識到這一點，專家小組務實地建議，金磚國家在烏法峰會上，或許應該將討論的重點，從改革本身，轉移到「在現有體系內，就提交給安理會的議題達成共同立場」。換言之，即在無法改變安理會結構的情況下，先努力以一個聲音在其中發言。
日益增長的政治雄心
儘管在安理會改革問題上步履維艱，但金磚國家願意將此類高度政治化的議題納入議程本身，就凸顯了該集團「日益增長的政治屬性」。除了經濟合作，該集團正日益成為一個協調成員國在重大全球治理議題上立場的平台。
專家小組指出，在網路安全問題上，金磚成員國就「多國主義」原則達成了普遍共識，一致認為發展中國家應當在國際網路安全規範的制定中，扮演更重要的角色。這直接挑戰了美國在傳統網際網路治理領域的主導地位。
在氣候變遷問題上，同樣存在著高度的共識。在2015年12月巴黎氣候大會（COP21）召開前，金磚五國中的四國，已在部長級層面舉行會議，協調立場。它們共同堅持「共同但有區別的責任」原則，要求已開發國家在減排和為發展中國家提供資金與技術支持方面，承擔更大的歷史責任。
2015年的烏法峰會，將金磚國家集團的複雜性與雙重性，展現得淋漓盡致。它既是一次對外展示團結、共同挑戰西方主導秩序的政治宣言，也是一次對內處理分歧、直面制度建設挑戰的工作會議。
正如專家小組所總結的，金磚國家的價值，正在於其能夠「將五個（甚至可能更多）外交政策目標與政治立場存在內在差異的國家，帶到同一張談判桌前，以期影響現有的國際秩序」。新開發銀行的啟航，是這一努力所結出的最豐碩的果實。然而，集團內部的深層次矛盾，特別是在核心政治權力分配上的分歧，也為其未來能夠達到的高度，設定了難以逾越的上限。
烏法峰會，因此成為了觀察這個新興力量集團演進軌跡的一個關鍵節點。它所代表的，既是一種挑戰現有秩序的巨大潛力，也是一種被自身內在矛盾所約束的、充滿不確定性的未來。
資料來源
Brookings Institution: Panel Discussion on the 7th BRICS Summit
https://www.brookings.edu/events/panel-discussion-on-the-7th-brics-summit/
Reuters: Sanctioned Russia offers isolated Putin a stage at BRICS summit
https://www.reuters.com/article/idUSKCN0PG1J2/
The Guardian: Brics summit: Putin looks to assert Russia's role on international stage
https://www.theguardian.com/world/2015/jul/08/brics-summit-putin-russia-international-stage-greece
Council on Foreign Relations: The BRICS Have a Bank. Now What?
https://www.cfr.org/expert-brief/brics-have-bank-now-what
The Diplomat: Can the BRICS Bank Live Up to the Hype?
https://thediplomat.com/2015/07/can-the-brics-bank-live-up-to-the-hype/
Chatham House: BRICS and the UN Security Council
https://www.chathamhouse.org/2014/11/brics-and-un-security-council
The Hindu: BRICS summit to focus on NDB, UNSC reforms
https://www.thehindu.com/news/international/brics-summit-to-focus-on-ndb-unsc-reforms/article7396780.ece