撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2018年2月14日，北大西洋公約組織（NATO）在布魯塞爾結束了為期兩天的國防部長會議。會後，秘書長延斯·史托騰伯格舉行新聞發布會，宣布了一系列旨在對聯盟指揮體系進行現代化改造的重大決策。此次會議的核心成果，是正式確定了自冷戰結束以來對北約指揮體系最為深刻的一次結構性調整的關鍵要素，旨在使其能夠應對歐洲日益複雜和充滿挑戰的安全環境。史托騰伯格秘書長指出，為適應新形勢，聯盟將設立兩個全新的聯合部隊司令部：一個是專注於保護北美與歐洲之間海上交通線的「大西洋聯合部隊司令部」，另一個則是負責後勤、增援與軍事機動性的「聯合支援司令部」。此外，還將在歐洲增設額外的陸軍部隊指揮部，並在歐洲盟軍最高司令部（SHAPE）內建立一個新的「網路作戰中心」。這一系列組織性再造，標誌著北約的軍事規劃重心，已從過去二十餘年偏重的區域外危機管理，明確轉向為一場潛在的大規模、高強度集體防衛戰爭提供指揮與控制能力。除了指揮體系的改革，此次會議也對「負擔分擔」議題的進展進行了盤點。史托騰伯格報告稱，自2014年以來，歐洲盟國與加拿大的國防開支已連續三年實現增長，總增額達460億美元。預計到2018年底，將有八個盟國達到或超過將國防開支提升至GDP 2%的指標，並預期到2024年，至少有十五個盟國達標。這些決策與數據，共同為即將到來的七月布魯塞爾峰會設定了基調，清晰地表明聯盟正以一種務實而堅定的步伐，從組織架構到財政基礎，全面重塑其威懾與防禦態勢。
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Lia Independent Media 台北報導
重鑄聯盟的脊梁—新時代的指揮體系改革
2018年2月14日，布魯塞爾的北約總部，一場被秘書長延斯·史托騰伯格（Jens Stoltenberg）稱為「極富成效」的國防部長會議落下帷幕。會議的核心成果，是一項影響深遠的決策：對北大西洋公約組織的指揮體系（NATO Command Structure, NCS）進行自冷戰結束以來最為根本性的一次重塑。史托騰伯格將NCS譽為「我們聯盟的脊梁」，它確保了二十九個成員國能夠「如一體般行動」。此次改革，正是為了確保這根「脊梁」能夠支撐起一個在日益危險的世界中，需要更強大、更敏捷姿態的聯盟。
這場改革的宣布，並非突如其來，而是北約自2014年烏克蘭危機後一系列戰略適應的邏輯性延伸。它標誌著聯盟的轉型，已從增加前沿部署部隊（如eFP）和高戰備力量（如VJTF）的「肌肉」層面，深入到了重塑指揮與控制這一「神經中樞」的結構性層面。史托騰伯格在記者會上提供的一組數據，清晰地勾勒出這次改革的歷史背景：冷戰結束時，北約在33個司令部中擁有22,000名參謀人員；而到2018年，這一數字已削減至在7個司令部中不足7,000人。這種精簡，是「和平紅利」時代的產物，其設計初衷是為了應對規模相對有限、地理上遠離歐洲核心的危機管理任務，如在巴爾幹半島的維和或在阿富汗的反恐作戰。
然而，2014年以來歐洲安全環境的劇變，徹底顛覆了這一前提。一個能夠在聯盟東翼快速集結數萬大軍、並運用混合戰爭手段發動突襲的俄羅斯，以及一個在聯盟南翼因國家崩潰而產生恐怖主義與難民危機的動盪弧線，共同向這個精簡的指揮體系提出了其無法承受的挑戰。它既缺乏在北大西洋保護增援航道的能力，也缺乏在歐洲大陸協調大規模部隊快速機動的能力，更缺乏在網路空間進行有效作戰指揮的能力。因此，此次國防部長會議的決策，正是要精準地補上這些致命的短板。
會議決定的核心，是建立兩個全新的、具有重大戰略意義的聯合部隊司令部，以及一個網路作戰中心。這些新機構的職能劃分，清晰地反映了北約對未來大規模衝突的想定。它們不再是為低強度的區域外行動而設計，而是為一場潛在的、需要跨越大西洋進行戰略增援、並在歐洲大陸上進行高強度多領域作戰的集體防衛戰爭而生。這次會議雖然尚未決定這些新司令部的具體地點和人員編制（這些細節將留待六月的下一次部長級會議），但它已經為聯盟指揮體系的未來形態，畫出了清晰的藍圖。這是一次深刻的組織性再造，其目標不僅僅是增加司令部的數量，更是要從根本上改變聯盟的軍事運作哲學，使其從一個反應性的危機管理者，轉變為一個隨時準備應對高強度對抗的、具備強大指揮與控制能力的戰爭機器。
跨海長橋與歐陸樞紐—兩大新司令部的戰略邏輯
此次國防部長會議宣布的指揮體系改革，其最為核心的內容，便是設立兩個全新的聯合部隊司令部：一個面向大西洋，一個立足歐洲大陸。這兩個司令部的設立，不僅僅是組織圖上的增添，它們各自承載著深刻的戰略邏輯，旨在解決北約在應對大規模集體防衛想定時所面臨的兩大根本性挑戰：跨大西洋的戰略增援，以及歐洲內部的軍事機動。
第一個新司令部，即「大西洋聯合部隊司令部」（A new Joint Force Command for the Atlantic），標誌著北約的戰略視野在沉寂近三十年後，重新回歸廣闊的北大西洋。其核心任務，是「保護北美與歐洲之間的海上交通線」。這句話的背後，是冷戰時期一個經典的、幾乎已被遺忘的戰略噩夢的重現。在冷戰高峰期，北約軍事規劃的核心想定之一，就是如何在戰爭爆發時，確保來自美國和加拿大的數十萬增援部隊和數百萬噸的物資，能夠安全地跨越受到蘇聯潛艇威脅的大西洋，抵達歐洲主戰場。為此，北約曾設立了專門的「大西洋盟軍最高司令部」（SACLANT）。然而，隨著蘇聯的解體，這一司令部在2003年被改組和降級，北大西洋的反潛與護航作戰能力也隨之萎縮。
2014年以來，俄羅斯海軍、特別是其核潛艇部隊的活動水平顯著提升，其潛艇頻繁地出現在連接格陵蘭、冰島和英國的所謂「GIUK缺口」附近，這正是跨大西洋航道的咽喉要地。這種日益增長的潛在威脅，讓北約的規劃者們重新意識到，聯盟的集體防禦承諾，其最終的可信度，取決於這座跨大西洋的「戰略長橋」是否暢通。因此，新的大西洋司令部的設立，是一次對歷史經驗的回歸，也是對新現實的回應。它將負責協調盟國海軍力量，進行大規模的反潛作戰、護航行動以及海上態勢感知，確保在危機或戰爭時期，北美大陸的強大力量能夠源源不斷地注入歐洲，為前線提供決定性的支援。
第二個新司令部，即「負責後勤、增援和軍事機動性的支援司令部」（A new support Command for logistics, reinforcement and military mobility），則將目光聚焦於歐洲大陸內部。其使命，是解決一個長期困擾北約的、看似平淡卻至關重要的問題：如何讓部隊和裝備在歐洲各國之間快速、無障礙地移動。這個問題被形象地稱為建立「軍事申根區」。在冷戰時期，西德是預想的主戰場，北約的後勤體系高度集中於此。冷戰結束後，隨著邊界的開放和威脅的減退，這一體系被大幅削減，而部隊的跨國調動則面臨著日益增長的官僚和基礎設施障礙。從各國不同的鐵路軌距、不統一的隧道和橋樑承重標準，到和平時期繁瑣的邊境通關手續和需要數周才能獲批的外交許可，都極大地限制了軍事部署的速度。
新的後勤支援司令部，正是為了打通這些「動脈堵塞」。它將作為一個專門的協調中樞，在平時就與各成員國的民事和軍事部門合作，預先規劃增援路線、協調運輸資源、簡化跨國手續。在危機時期，它將能夠高效地指揮和調度大規模的軍事運輸，確保從港口登陸的增援部隊，能夠迅速地機動至數千公里外的東翼前線。正如記者會問答環節所透露的，德國已主動表示願意承辦這個司令部，其地處歐洲中心的地理位置，使其成為這一角色的理想選擇。
除了這兩大司令部，會議還決定增設額外的「陸軍部隊指揮部」，並在歐洲盟軍最高司令部（SHAPE）內設立一個新的「網路作戰中心」。前者是為了彌補現有指揮體系在指揮師級、軍級等更大規模地面作戰單位方面的能力不足，後者則是將網路防禦與作戰行動進行制度化整合的關鍵一步。從橫跨大洋的戰略投送，到穿越大陸的戰術機動，再到無形空間的數位攻防，這一系列指揮體系的改革，共同構成了一個完整的、為大規模高強度戰爭而設計的指揮與控制架構。
安全的代價—關於負擔分擔的進展與壓力
在宣布了雄心勃勃的指揮體系改革計畫之後，史托騰伯格秘書長在記者會上將話題轉向了一個更為敏感、也更具政治性的議題：負擔分擔。這個議題在當時的跨大西洋關係中佔據了核心位置，是理解北約內部動態的關鍵。史托騰伯格的講話，旨在向外界、特別是向持批評態度的美國政府，傳遞一個精心構建的訊息：聯盟正在切實履行其財政承諾，儘管挑戰依然存在，但總體趨勢是積極向上的。
他的論述，建立在一系列具體的數據之上。首先，他強調，自2014年盟國共同許下「國防投資承諾」以來，歐洲盟國與加拿大的國防開支已經實現了「連續三年的增長」。這一趨勢的逆轉本身就具有重大意義，它標誌著自冷戰結束後長達二十五年的國防預算「和平紅利」時代的終結。史托騰伯格將這一增長量化為「額外的460億美元」，旨在使進展顯得更為具體和可觀。
其次，他聚焦於被視為衡量承諾核心指標的「GDP的2%」目標。他坦誠，在2014年，僅有三個盟國達到了這一標準。但他接著指出，到2018年，預計將有八個盟國達標或超標，而根據各國提交的國家計畫，到2024年，預計「至少有十五個盟國」將達到2%的目標。這番表述，旨在勾勒出一條清晰的、不斷向上的軌跡，證明聯盟並非停滯不前，而是在一個明確的時間框架內穩步前進。
然而，在記者會的問答環節中，史托騰伯格的論述面臨了更為尖銳的挑戰。當被問及對那些沒有計畫達到2%目標的盟國有何訊息時，他的回答是：「他們必須做得更多。」這句簡短而有力的話，承認了聯盟內部存在著步伐不一的現實。他將各國提交的「國家計畫」稱為「第一輪」，並表示期望未來會有更多的、經過調整的計畫。這暗示著，北約內部將通過年度審查的機制，持續不斷地向落後的盟國施加「同儕壓力」。
更為重要的是，史托騰伯格在回答中極力捍衛了對「負擔分擔」的廣義定義，即著名的「三個C」：現金（Cash）、能力（Capabilities）和貢獻（Contributions）。他堅稱，這三者之間是「和」的關係，而非「或」的關係，盟國不能在其中擇一。這番話的潛台詞是，僅僅達到2%的開支目標是不夠的，如果這些資金未能轉化為聯盟真正需要的、現代化的、可部署的軍事「能力」，那麼其意義將大打折扣。同樣，一個國家對聯盟在阿富汗、科索沃或波羅的海前線的行動所做出的實際部隊「貢獻」，同樣是衡量其責任分擔的重要維度。
這一論述框架，既是對美國單純聚焦2%指標的一種柔性回應，也是為許多雖未達標、但在能力與貢獻方面表現突出的歐洲國家提供辯護。例如，一些國家的國防開支可能僅佔GDP的1.5%，但其軍隊可能高度現代化，並積極參與北約的各項行動。史托騰伯格的「三個C」理論，旨在提供一個更為全面、更為公平的評估體系。他將增加國防開支，最終歸結為三個層面的必要性：「信譽」（兌現2014年的承諾）、「公平」（所有盟國公平分擔責任），以及最重要的—「我們的安全」。在這場圍繞數字和百分比的激烈辯論之下，是聯盟為其在新時代的生存與有效性所做的最根本的資源動員。
側翼的陰影—從加里寧格勒到S-400的挑戰
在國防部長會議後的記者會問答環節，一系列尖銳的問題將焦點從北約的內部改革，轉向了聯盟在其側翼所面臨的具體而棘手的外部與內部挑戰。這些討論，如同一面面稜鏡，折射出北約在2018年初所處的複雜戰略環境，其中最為突出的，是來自俄羅斯在加里寧格勒的軍事部署，以及盟國土耳其採購俄製S-400防空系統所引發的內部危機。
關於加里寧格勒的問題，直接觸及了北約在東翼防禦規劃中最為憂慮的一環。記者提問，如何看待立陶宛國防部長關於俄羅斯已在加里寧格勒永久性部署「伊斯坎德爾」（Iskander）飛彈的聲明。史托騰伯格的回應極為謹慎，他首先承認俄羅斯多年來一直有此計畫，並在該地區持續投資基礎設施、強化軍事存在，但他拒絕就「伊斯坎德爾」是否已永久部署的具體情報問題發表評論。這種「不評論情報」的標準外交辭令，本身就透露出問題的高度敏感性。
「伊斯坎德爾」是一款具備核常兼備能力的先進短程彈道飛彈系統，其射程足以覆蓋波羅的海三國全境以及波蘭的大部分地區。將其永久性部署在加里寧格勒這塊深入北約腹地的飛地，意味著俄羅斯在該地區建立起一個強大的「反介入/區域拒止」（A2/AD）氣泡。在衝突爆發時，這些飛彈可以對北約在該地區的機場、港口、指揮中心以及集結的部隊發動精確打擊，從而極大地阻礙和遲滯北約的增援行動。這正是北約設立新的後勤司令部、致力於提升軍事機動性的直接原因之一。史托騰伯格呼籲俄羅斯保持「透明」，並表示希望在「北約-俄羅斯理事會」的框架下討論軍事態勢問題，這反映了聯盟試圖通過對話管道來降低該地區軍事對峙風險的持續努力。
如果說加里寧格勒是外部威脅的縮影，那麼關於土耳其採購S-400系統的問題，則暴露了聯盟內部深刻的裂痕。當被問及此事時，史托騰伯格的回答同樣充滿了外交藝術。他首先強調了北約對土耳其防空安全的貢獻，指出西班牙和義大利正在土耳其部署「愛國者」和SAMP/T防空系統。接著，他承認採購何種武器系統是「國家決定」，但他巧妙地將話題引向了問題的核心：互操作性。他指出，由法國和義大利聯合研製的SAMP/T系統，「很容易整合」進北約的一體化防空體系，而對於S-400，「尚未收到整合的請求」，且「這顯然將是一個困難的問題」。
潛在的S-400系統採購，給聯盟帶來了一場前所未有且極其棘手的挑戰—這並非來自外部對手的威脅，而是一場源於一個關鍵盟友主權決策的內部凝聚力危機—迫使聯盟在戰略團結與技術不兼容及地緣政治分歧的冷酷現實之間，進行一場微妙的平衡。這番話的潛台-詞是，一個無法與盟友協同作戰的防空系統，其價值將大打折扣，甚至可能因為其數據鏈路的安全風險，對聯盟的整體空防網絡構成威脅。史托騰伯格還特意提到，他與土耳其國防部長花費了更多時間討論採購歐洲Eurosam系統的可能性，這顯示北約正在積極地為土耳其提供一個「替代方案」，試圖將其拉回到聯盟的裝備體系之內。這場關於S-400的交鋒，預示著未來數年北約與土耳其之間複雜而緊張的關係，也凸顯了在一個大國競爭加劇的時代，維護聯盟內部技術與政治的統一，將面臨日益嚴峻的考驗。
聯盟的邊界—從北約-歐盟協同到夥伴關係
在應對具體威脅之外，2018年2月的國防部長會議及其後的記者會，還深入探討了北約如何與其最重要的制度性夥伴—歐洲聯盟—進行協同，以及如何管理與其他國家的夥伴關係，這共同構成了聯盟廣泛的外部政策。這些討論的核心，是在一個日益複雜的世界中，如何界定聯盟的角色邊界，並通過合作最大限度地發揮其影響力。
在記者會問答環節，關於歐盟新推出的「年度防務協調審查」（Coordinated Annual Review on Defence, CARD）與北約自身的「國防規劃程序」（NATO Defence Planning Process, NDPP）之間關係的提問，引發了史托騰伯格一段詳盡的闡述。他堅稱，雙方必須確保「連貫性」（coherence），絕不能出現「兩份相互競爭的清單」。這番話的背後，是北約對歐盟防務一體化加速發展的一種既歡迎又警惕的複雜心態。
一方面，北約歡迎一個更強大、更有能力的歐洲防務，因為這將有助於加強「北約內部的歐洲支柱」，並更好地實現「負擔分擔」。但另一方面，北約也深切擔憂，如果歐盟的防務規劃與北約脫節，可能會導致資源的重複浪費、能力標準的分歧，甚至在政治上形成一個與北約競爭的權力中心。史托騰伯格強調，歐盟超過90%的人口生活在北約國家，雙方擁有22個共同的成員國，「他們為什麼要開始與自己競爭呢？」他堅持，歐洲發展的新防務能力，必須對北約「可用」（available for NATO），因為盟國「只有一套部隊，沒有兩套」。這場關於規劃程序協調的討論，實則是對未來歐洲安全架構主導權的一次深刻博弈，其結果將決定跨大西洋關係的未來形態。
在更廣泛的夥伴關係方面，會議也觸及了從西巴爾幹到阿富汗的廣泛議題。關於黑山（Montenegro）加入北約後首次派遣部隊參與科索沃維和部隊（KFOR），以及塞爾維亞對此的批評，史托騰伯格的回應清晰地劃定了聯盟的原則：黑山作為主權國家，有權自主決定其部隊部署，而北約在歡迎黑山作為正式盟友的同時，也致力於與塞爾維亞發展緊密的夥伴關係，「兩者之間絕無矛盾」。這體現了北約在西巴爾幹地區所採取的靈活而包容的姿態，即通過成員國身份與夥伴關係兩種不同路徑，共同促進該地區的穩定。
當被問及中國可能在阿富汗東北部建立軍事基地的傳聞時，史托騰伯格的回答則更為謹慎。他強調，這應由阿富汗主權政府自行決定，北約鼓勵阿富汗政府與包括中國在內的地區國家合作，以共同解決危機。這番表態，一方面顯示了北約對阿富汗主權的尊重，另一方面也間接反映了聯盟對阿富汗局勢的複雜性以及中國在該地區日益增長影響力的認知。從與歐盟的制度性對接到與塞爾維亞的務實合作，再到對中國在中亞存在的間接觀察，這些討論共同勾勒出一個在21世紀運作的全球性安全組織的複雜性。北約不再僅僅是一個畫地為牢的區域性防禦同盟，它必須在一個由多個權力中心、多重制度框架和多樣化夥伴關係構成的網絡化世界中，靈活地定位自身，並尋求合作。
一部正在加速運轉的適應性機器
2018年2月14日的國防部長會議，最終以一份充滿實質性成果、旨在重塑聯盟軍事骨架的藍圖而告終。與其後七月峰會上充滿政治煙硝味的場面相比，這次會議更像是一場工程師的集會：低調、務實，專注於解決聯盟這部龐大機器的核心結構與動力問題。它所做出的決策，雖然不像政治宣言那樣引人注目，卻對北約在未來數十年應對高強度衝突的能力，產生了更為深遠和持久的影響。
會議的成果，可以被視為北約自2014年以來戰略適應進程的一次「硬件升級」。如果說之前的「整備行動計畫」和「強化前進部署」是為系統安裝了新的「應用程序」，那麼此次對指揮體系的根本性改革，則是對整個操作系統和中央處理器的重構。新的大西洋司令部和後勤司令部，如同兩個強大的新引擎，分別為聯盟的跨海增援和歐陸機動提供了前所未有的動力。而網路作戰中心的設立，則為聯盟在一個全新的作戰領域安裝了專門的神經中樞。
與此同時，關於負擔分擔的進展報告，則是在為這部日益強大的軍事機器，尋找穩定而充足的「燃料」供應。儘管過程充滿了政治上的摩擦與博弈，但國防開支持續增長的總體趨勢，確保了聯盟的戰略轉型具備了必要的物質基礎。這場會議清晰地表明，北約的適應性轉變，並非僅僅停留在口頭上的政治宣示，而是一項正在各個層面—從指揮架構、後勤規劃到財政預算—被 methodical地、系統性地推進的龐大工程。
因此，當國防部長們在六個月後再次聚首於布魯塞爾的新總部時，他們將能夠向各國元首報告，聯盟不僅在政治上團結一致（無論表面上的分歧有多大），更在軍事上，擁有了一個經過重新設計、準備好應對新時代挑戰的、更為強健的組織性骨架。2018年2月的這次會議，正是這部龐大適應性機器加速運轉的關鍵一刻。
資料來源：
Press conference by NATO Secretary General Jens Stoltenberg after a meeting of NATO defence ministers
https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_151504.htm