撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2022年末，隨著美國期中選舉塵埃落定，一個分裂的國會格局已成定局：共和黨將掌控眾議院，而民主黨則維持對參議院與白宮的控制。這一權力分配，幾乎立刻將一個長期存在的制度性風險—美國國債上限（Debt Ceiling）重新推向了政治風暴的中心。共和黨領導層明確表示，計畫在2023年利用提高國債上限的必要性作為談判籌碼，以迫使拜登政府同意削減聯邦開支。此番表態，讓金融市場與政策觀察家們回憶起2011年那場幾乎導致美國政府債務違約的激烈鬥爭，當時的政治僵局不僅衝擊了全球經濟，更導致標準普爾（S&P）歷史上首次下調美國的主權信用評級。
為了避免這場可預見的危機，當時仍在掌控國會兩院的民主黨，試圖在2022年底至2023年初新國會就職前的「跛腳鴨」會期內，尋求一勞永逸或至少是暫時性的解決方案。當時，檯面上的政策選項主要有三種。第一種、也是最根本的解決方案，是徹底廢除國債上限。支持者如財政部長珍妮特·葉倫（Janet Yellen）認為，國債上限是一個「極具破壞性」的制度，它迫使行政部門為國會先前已批准的開支承擔無法支付的風險。然而，由於拜登總統當時已表示反對，此選項被視為政治上最不可行。
第二種方案是採取「丹麥模式」的變體，即一次性將國債上限提高到一個極高的水平，使其在未來數年甚至更長時間內，都不會成為一個需要辯論的議題。這相當於將這個政治炸彈的引信盡可能延長，使其跨越2024年的總統大選週期，從而暫時解除危機。此方案雖然務實，但仍需在跛腳鴨會期內爭取到足夠的跨黨派支持。
第三種、也是當時被認為最有可能的方案，是重構提高國債上限的立法程序。這個想法源於參議院共和黨領袖米奇·麥康奈爾（Mitch McConnell）在2011年危機時的提議，旨在為那些既想表達反對增加債務的政治立場、又不想實際引發違約災難的議員解套。其核心是將現行的「國會必須投票『同意』提高上限」的程序，顛倒為「賦予總統提高上限的權力，而國會需要以絕對多數（三分之二）投票『否決』才能阻止」。這種程序上的轉換，極大地提高了阻止提高上限的門檻，讓國會議員可以透過投下那張註定失敗的否決票來對選民有所交代，同時確保國家不會違約。
這場在跛腳鴨會期內的緊急政策研議，凸顯了國債上限作為一種財政工具的徹底失能。它本應是國會控制政府支出的象徵，如今卻演變為一個週期性綁架國家信用的政治武器。未能在此短暫的窗口期內達成解決方案，幾乎注定了2023年將上演一場高風險的政治對決，而賭注不僅是美國的經濟穩定，更是全球金融體系的信心。
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Lia. Independent Media 台北報導
在個人、企業乃至國家的生命週期中，「信用」二字重於千鈞。它是一切經濟活動的基石，是未來承諾在當下的價值體現。美國國債，長期以來被視為全球最安全的資產，其背後所倚賴的，正是美國政府「十足信心與信用」（full faith and credit）的絕對承諾。然而，在當代美國的政治舞台上，這個維繫全球金融體系穩定的基石，卻週期性地被其自身的立法者當作政治鬥爭的籌碼，置於一個被稱為「國債上限」的人造懸崖邊緣。2022年末的華盛頓，一場與時間的賽跑悄然展開，其目標，便是在新一輪風暴來臨前，為這座懸崖築起護欄。
國債上限的本質：一場關於昨日帳單的爭辯
首先必須釐清一個根本性的誤解：提高國債上限，並不等於授權新的政府開支。這是一個在辯論中時常被混淆，卻至關重要的區別。國債上限，是美國國會透過立法設定的、聯邦政府可以借貸的總金額上限。而政府之所以需要借貸，是為了支付那些國會—由同樣一批議員—先前已經透過各項預算和法律批准的開支。這些開支涵蓋了從社會安全福利、軍人薪資、醫療保險給付到政府公債的利息等一切必要支出。
換言之，當國會投票決定各項支出法案時，相當於已經在餐廳點好了菜；而國債上限的投票，則相當於決定是否授權財政部去刷卡付帳。拒絕提高國債上限，就好比在享用完一頓大餐後拒絕支付帳單，其後果並非讓這頓飯的開銷消失，而是直接導致信用破產。
這種制度設計在全球範圍內也極為罕見。絕大多數已開發國家，其立法機構在批准預算時，就已同時授權政府進行必要的融資。僅有美國和丹麥設有明確的國債上限，但丹麥的上限被設定在一個遠超實際需求的水平，因此從未構成政治問題。唯有在美國，這個本應是技術性、程序性的步驟，被扭曲成了一個週期性、高風險的政治武器。
2011年的幽靈：信用評級降級的歷史教訓
國債上限的武器化，在2011年達到了頂峰。當時，新晉在眾議院取得多數席位的共和黨人，決心利用提高國債上限的時機，迫使歐巴馬總統領導的民主黨政府同意大規模削減開支。一場長達數月的政治對峙就此展開。
隨著財政部設定的「X-Date」（即政府現金耗盡、無法支付所有帳單的日期）日益逼近，全球金融市場的焦慮情緒不斷升溫。股市劇烈震盪，短期借貸成本飆升。儘管在最後一刻，兩黨達成協議，避免了災難性的債務違約，但這場政治鬧劇已經對美國的國家信用造成了實質性的傷害。評級機構標準普爾（S&P）以此事件暴露了「美國政策制定和政治體制的穩定性和有效性有所削弱」為由，歷史上首次將美國的AAA主權信用評級下調至AA+。
這次降級的後果是長遠的。它不僅在短期內增加了美國政府的借貸成本—這筆額外利息最終仍由納稅人承擔—更動搖了「美國國債是全球無風險資產標竿」這一根本信念。2011年的幽靈，從此縈繞在華盛頓上空，成為每一次國債上限辯論中揮之不去的歷史教訓。
跛腳鴨會期的三條出路
正是為了避免2011年的歷史重演，2022年末的跛腳鴨會期，成為了民主黨人眼中一個稍縱即逝的機會窗口。在新一屆共和黨眾議院就職前，他們希望能夠預先拆除這顆定時炸彈。當時，政策圈內主要探討著三條可能的路徑。
第一條路徑最為徹底：完全廢除國債上限。從經濟學與公共治理的角度看，這是最合理的選擇。它將使美國與世界上絕大多數國家看齊，消除這種人為製造危機的制度工具。財政部長葉倫多次公開支持此方案，認為讓財長和總統陷入可能無法支付國家帳單的境地，是極其錯誤的。然而，廢除國債上限在政治上極具挑戰性。它容易被反對者描繪成一張允許政府無限開支的「空白支票」，即使這與事實不符。在兩黨極化、互信缺失的環境下，這種根本性的改革難以獲得足夠的政治支持。
第二條路徑則更為務實：一次性大幅提高上限。此方案的邏輯是，既然無法廢除這個制度，那就將其影響力降至最低。透過立法將國債上限提升數兆甚至數十兆美元，確保在未來三到五年，甚至更長時間內，政府的借貸需求都不會觸及天花板。這將有效地把這個燙手山芋踢到2024年總統大選之後，讓當下的執政者和國會議員們得以暫時擺脫這個週期性的噩夢。這是一個典型的拖延戰術，但能在短期內有效穩定市場預期。
第三條，也是當時被認為最具操作性的路徑，是重構立法程序。這個被稱為「麥康奈爾規則」的方案，展現了高超的政治技巧。它將現行的程序完全顛倒：不再需要國會投票「批准」提高上限，而是預設授權總統（或財政部）根據需要提高上限。如果國會想要阻止，則必須在參眾兩院都以絕對多數（通常是三分之二）通過一項「反對決議」。這一改變的關鍵在於，它將政治負擔從「投贊成票支持更多債務」轉移到了「集結巨大力量去主動引發違約」。對於那些希望向選區展示其財政保守姿態，但內心深知違約後果不堪設想的議員而言，這提供了一個完美的出口。他們可以投下一張反對票以示立場，同時清楚地知道這張票無法扭轉大局，國家信用得以保全。
懸崖邊緣的政治動機
這場關於制度設計的辯論，其背後是深刻的政治動機。對於部分共和黨人而言，國債上限危機並非需要避免的風險，而是一個寶貴的機會。他們認為，只有在這種極限施壓的環境下，才能迫使民主黨在削減社會福利、控制政府規模等核心議題上做出讓步。在他們看來，平常的立法程序無法達成其目標，因此，懸崖策略是必要的。
然而，共和黨內部對此也存在分歧。許多更具建制派思維的成員，深知綁架國家信用的巨大風險，他們更傾向於盡快解決這個問題，甚至樂見民主黨在跛腳鴨會期就將其處理完畢，以免讓自己在2023年陷入必須要在黨內激進派與國家穩定之間做出艱難選擇的困境。
對於民主黨人而言，動機則更為直接：解除共和黨未來兩年最有力的一件政治武器。他們深知，一旦進入2023年，每一次關於國債上限的談判，都將伴隨著對其執政成果的攻擊和對其核心議程的削弱。因此，跛腳鴨會期的任何解決方案，都是一次至關重要的「先發制人」。
最終，歷史告訴我們，2022年末的這個窗口期並未被充分利用。這場關於美國國家信用的週期性戲碼，注定要在2023年再次上演。這不僅僅反映了美國兩黨政治的對立，更暴露了一個超級大國治理體系中令人不安的制度性缺陷。一個本應服務於財政紀律的工具，卻反覆成為製造不穩定、威脅全球經濟的根源，這本身就是一個值得所有政策制定者深思的課題。
資料來源
Reuters: Explainer: What is the U.S. debt ceiling and why the political brinkmanship?
https://www.reuters.com/markets/us/what-is-us-debt-ceiling-why-political-brinkmanship-2022-11-29/
The New York Times: What’s the Debt Ceiling, and Why Does It Exist?
https://www.nytimes.com/2022/11/17/business/economy/debt-ceiling.html
Brookings Institution: What is the federal debt ceiling?
https://www.brookings.edu/articles/what-is-the-federal-debt-ceiling/
The Wall Street Journal: Debt-Ceiling Fight Looms as Republicans Win House
https://www.wsj.com/articles/debt-ceiling-fight-looms-as-republicans-win-house-11668615433
The Associated Press: Yellen: ‘Calamity’ if Congress fails to raise debt limit
https://apnews.com/article/biden-business-janet-yellen-economy-government-and-politics-21c60f1b213b295c96b677a83412702c
CNN: What Democrats could do about the debt ceiling in the lame-duck session
https://www.cnn.com/2022/11/16/politics/debt-ceiling-lame-duck-congress/index.html
Committee for a Responsible Federal Budget (CRFB): Options to Address the Debt Limit
https://www.crfb.org/papers/options-address-debt-limit