撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2022年12月29日，隨著美國總統拜登簽署《2023財年綜合撥款法案》，其中包含的「禁止在政府設備上使用TikTok法案」（No TikTok on Government Devices Act）正式成為法律，華府針對這款擁有超過一億美國用戶的社群媒體應用程式的圍堵行動，從零星的州級禁令升級為全面的聯邦政策。此舉標誌著美國行政與立法部門對TikTok與其母公司「字節跳動」（ByteDance）之間潛在的國家安全風險，達成了跨黨派的行動共識。然而，這項禁令僅僅是冰山一角，其背後反映的是一場更為複雜且棘手的政策辯論：在一個全球化的數位時代，一個主權國家應如何界定並保護其數據疆界？當一個應用程式的演算法核心技術源自戰略競爭對手國時，政府的監管權力邊界又在何處？華府決策圈內部的分歧，尤其是在負責國家安全審查的美國外國投資委員會（CFIUS）中，顯露出這場爭議並無輕易的解決方案。部分官員傾向於透過強制性的結構分割，要求字節跳動出售TikTok的美國業務，以期徹底斬斷其與中國的聯繫；另一派則擔憂此舉可能引發漫長的法律訴訟，並為未來的外國投資審查設立不良先例，從而削弱CFIUS本身的權威。
為回應華府日益增長的疑慮，TikTok已啟動一項名為「德州計畫」（Project Texas）的內部重組方案，試圖在數據管理層面建立一道防火牆。該計畫的核心是將所有美國用戶的數據儲存於美國本土，由總部位於德州的美國科技公司甲骨文（Oracle）負責管理與維護雲端伺服器。根據TikTok的聲明，所有新的美國用戶數據流量均已導向甲骨文的伺服器，並逐步淘汰位於美國維吉尼亞州與新加坡的備份伺服器。此外，TikTok成立了一個名為「美國數據安全」（US Data Security, USDS）的獨立部門，專門負責美國用戶數據的存取與保護，並宣稱只有該團隊的成員能夠接觸到這些敏感資訊。在演算法的監管方面，TikTok亦承諾，甲骨文將有權審查其推薦演算法的原始碼與更新內容，確保其不受外部力量的不當干預。然而，這些耗資巨大的措施並未完全平息批評者的聲音。質疑者指出，儘管數據儲存於美國，但演算法的開發與維護工作仍由母公司字節跳動在中國的團隊主導，這意味著演算法本身仍可能成為潛在的影響力管道。更重要的是，中國於2020年修訂的《中國禁止出口限制出口技術目錄》已明確將「基於數據分析的個性化訊息推送服務技術」納入其中，這使得TikTok的推薦演算法在未經中國政府批准的情況下，幾乎不可能被合法出售給一家美國公司。
這場圍繞TikTok的拉鋸戰，實質上已演變為一場關於數位主權、言論自由與國家安全之間如何平衡的法律與政策辯論。強制出售的選項不僅面臨來自字節跳動的潛在法律挑戰—該公司完全可以如同2020年應對川普政府行政命令時一樣，以剝奪其「正當法律程序」為由將美國政府告上法庭—更可能在執行層面遭遇中國政府的直接阻撓。北京方面已多次公開表示，反對「以國家安全為名打壓中國企業」。與此同時，全面禁止TikTok在美國營運的提案，則可能引發美國憲法第一修正案的挑戰。法律專家認為，剝奪超過一億美國公民使用一個主要溝通與表達平台的權利，可能構成對言論自由的侵犯，法院極有可能對此類禁令進行嚴格的司法審查。因此，美國政府陷入了一個兩難的境地：任何過於激進的行動都可能引發不可預測的法律與外交後果，而過於溫和的妥協又無法徹底解決潛在的國家安全隱患。CFIUS的持續談判與國會山莊的立法辯論，都指向一個尚未浮現的答案，而TikTok的未來，也就在這片充滿未知變數的政策水域中持續漂流。
全文
Lia. Independent Media 台北報導
在數位化浪潮席捲全球的背景下，數據的流動與演算法的運作，已成為定義國家利益與權力邊界的新領域。短影音應用程式TikTok，以其獨特的推薦演算法與龐大的用戶基礎，成為了這場新時代權力競逐的中心。自2020年以來，圍繞其中國母公司「字節跳動」（ByteDance）所有權的疑慮，在華盛頓的政策圈中持續發酵，並在2022年底達到了新的臨界點。美國政府與TikTok之間的緊張關係，不僅是一場單純的商業監管問題，它更深刻地觸及了國家安全、技術主權、數據治理，乃至憲法保障的言論自由等多重複雜議題。
國家安全的雙重隱憂：數據存取與內容操縱
美國政府對TikTok的核心憂慮主要集中在兩個層面。首先是數據安全問題。批評者擔心，依據中國的《國家情報法》等相關法律，中國政府有權要求任何中國企業提供其掌握的數據以協助國家情報工作。這引發了一種普遍的恐懼：北京方面可能命令字節跳動交出TikTok收集的大量美國用戶數據。這些數據不僅包括用戶觀看的影片類型、互動模式，更涵蓋了裝置資訊與IP位址，後者甚至可用於追蹤用戶的精確地理位置。在情報分析人士看來，這些看似零散的個人數據一旦被大規模整合分析，便可能描繪出美國社會的清晰圖像，甚至識別出政府雇員、軍事人員或其他敏感個體的行為模式與弱點，構成嚴重的情報威脅。
第二重憂慮則指向TikTok最引以為傲的核心技術—影片推薦演算法。這套由字節跳動在中國開發的複雜系統，是TikTok能夠精準捕捉用戶偏好、創造高度黏著度的關鍵。然而，正是這種強大的影響力，使其成為潛在的資訊操縱工具。美國官員擔憂，中國政府可能透過影響或直接命令字節跳動，對TikTok的演算法進行微調，從而控制美國用戶看到的內容。這種干預可以是隱蔽的，例如系統性地壓制對中國政府不利的政治議題，或是放大有利於其宣傳的特定觀點，以此潛移默化地影響美國的公共輿論與政治生態。從國家安全的角度來看，這無異於一個潛在的、針對上億美國公民的巨大資訊戰平台。
「德州計畫」的圍籬：一場不對稱的信任博弈
面對排山倒海的政治壓力，TikTok啟動了其迄今為止最為龐大和昂貴的合規計畫—「德州計畫」（Project Texas）。這項斥資超過15億美元的方案，旨在透過物理與組織上的隔離，為美國用戶數據建立一個安全的「數位圍籬」。計畫的核心合作夥伴是美國科技巨頭甲骨文公司（Oracle）。
根據計畫藍圖，所有美國用戶的數據都將被遷移並儲存於甲骨文在美國境內的雲端伺服器上，完全脫離字節跳動自有的數據中心。為了管理這個獨立的系統，TikTok成立了一個名為「美國數據安全」（US Data Security, USDS）的子公司，由獨立於字節跳動的美國管理團隊領導，其主要職責是監控所有數據流動，並確保只有經過授權的美國本地員工才能存取這些敏感資訊。此外，甲骨文的角色不僅僅是伺服器供應商，它還被賦予了代碼審查的權力，負責檢視TikTok應用程式與演算法的原始碼，以偵測其中是否存在後門或惡意指令。TikTok宣稱，透過這套複雜的機制，可以有效地阻止任何來自中國的未經授權的數據存取請求。
然而，「德州計畫」這道精心構築的圍籬，並未能完全打消華盛頓的疑慮。批評者認為，這套方案治標不治本。其根本缺陷在於，儘管數據儲存在美國，但構成TikTok靈魂的演算法，其根本的研發、更新與維護工作，依然由位於中國的字節跳動工程師團隊主導。這意味著，USDS團隊與甲骨文的審查，更像是在演算法部署到美國伺服器前的「事後檢查」，而非對其開發過程的「源頭控制」。只要演算法的智慧財產權與開發主導權仍掌握在字節跳動手中，中國政府影響其運作邏輯的可能性就始終存在。這場信任博弈從一開始就是不對稱的—TikTok需要證明自己絕對清白，而美國政府只需要一個合理的懷疑，便足以維持其不信任的立場。
CFIUS的政策困境：在強制出售與權威侵蝕之間
在這場僵局中，美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）扮演了核心裁決者的角色。這個由財政部領導，成員涵蓋國防部、國務院、司法部等多個關鍵部門的跨部會機構，負責審查外國投資是否對美國國家安全構成威脅。CFIUS與TikTok之間的談判已持續數年之久，而其內部對於如何處置此案，亦存在顯著分歧。
強硬派官員主張，唯一能一勞永逸解決問題的方案是發出強制剝離令（Divestiture Order），即強迫字節跳動將TikTok的美國業務完全出售給一家經CFIUS批准的美國公司。此舉的理論基礎是，透過切斷所有權的聯繫，可以從根本上消除中國政府施加影響的法律與組織管道。2019年，CFIUS曾成功迫使一家中國公司出售其收購的同性戀約會應用程式Grindr，理由是擔心用戶的敏感個人數據可能被用於勒索，這成為了強制出售的重要先例。
然而，將Grindr的案例套用在TikTok身上，卻面臨著截然不同的挑戰。首先是規模與影響力的巨大差異。TikTok的用戶基數、文化影響力與商業價值，遠非Grindr可比。任何強制出售的行動，都必然會引發字節跳動激烈的法律反抗。2020年，川普政府試圖以行政命令強行推動TikTok出售，最終在聯邦法院遭遇了重大挫敗。法院認為該命令可能剝奪了公司的正當法律程序權利。拜登政府若重蹈覆轍，不僅可能再次陷入漫長的法律戰，更存在一個微妙的風險—倘若在法庭上失利，法院的判決可能會對CFIUS向來模糊而廣泛的權力進行界定與限制。對於一個依賴權威模糊性來進行威懾的機構而言，這無疑是一種潛在的削弱。
更為棘手的障礙來自北京。中國政府於2020年更新的出口管制清單，已將演算法技術納入其中。這意味著，如果沒有中國商務部的許可，字節跳動向外國公司出售其核心推薦演算法將是非法的。這使得任何強制出售令都陷入了兩難—如果包含演算法，需要中國政府點頭，這幾乎不可能；如果不包含演算法，那麼買家得到的只是一個空有用戶數據的軀殼，其價值將大打折扣，甚至無法維持運作。這使得強制出售的選項，從一個國內監管問題，升級為一個複雜的國際外交難題。
國會的立法戰線與憲法的無形邊界
在CFIUS的談判陷入僵局之際，美國國會採取了更為直接的行動。2022年底通過的聯邦政府設備禁令，便是一個明確的信號。此外，國會中不斷有議員提出更為激進的法案，試圖在全美範圍內徹底禁止TikTok的營運。這些立法嘗試雖然反映了兩黨對中國威脅的共識，但也觸碰到了一條無形的紅線—美國憲法第一修正案。
該修正案保障了公民的言論自由，而最高法院的判例已將接收資訊與思想的權利，視為言論自由不可或缺的一部分。對於超過一億將TikTok視為日常溝通、資訊獲取乃至商業活動平台的美國人而言，全面禁止該應用程式，無疑是對他們這一權利的直接限制。法律專家普遍認為，任何此類全國性禁令都將在法庭上面臨最嚴格的司法審查。政府必須證明，除了全面封禁之外，沒有其他任何限制性較小的手段可以達成其維護國家安全的目標。考慮到TikTok已經提出的「德州計畫」等緩解措施，政府要成功說服法院，其難度極高。
因此，這場圍繞TikTok的鬥爭，最終呈現出一個極其複雜的樣貌。它不再是單純的技術問題或商業競爭，而是一場在國家安全威脅、企業合規成本、國際技術管制與公民憲法權利之間—這是一場尋找平衡點的艱難探索—至今仍未找到出路。華盛頓的決策者們正航行於一片未知的政策海域，他們做出的每一個決定，不僅將決定一個應用程式的命運，也將為未來數十年全球數位治理的規則，劃下深刻的註腳。
資料來源
The Wall Street Journal: TikTok Nears Deal With U.S. for Increased Oversight of App
https://www.wsj.com/articles/tiktok-nears-deal-with-u-s-to-resolve-national-security-concerns-11661520790
Reuters: U.S. government and TikTok draft agreement to resolve security concerns-NYT
https://www.reuters.com/technology/us-committee-tiktok-strike-deal-security-concerns-nyt-2022-09-26/
The New York Times: U.S. and TikTok Draft Deal to Resolve National Security Concerns
https://www.nytimes.com/2022/09/26/technology/tiktok-national-security-deal.html
Bloomberg: Treasury, TikTok Still Search for Deal to Avoid US Ban
https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-12-02/treasury-tiktok-still-search-for-deal-to-avoid-us-ban
CNN: Some Biden officials are considering forcing the sale of TikTok
https://www.cnn.com/2022/10/17/politics/tiktok-biden-administration-national-security-concerns/index.html
Forbes: The DNI, CIA And FBI Are All Now Part Of The TikTok Negotiations
https://www.forbes.com/sites/emilybaker-white/2022/11/30/dni-cia-fbi-part-of-tiktok-negotiations-cfius/
The White House: Bill Signed: H.R. 2617
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/legislation/2022/12/29/bill-signed-h-r-2617/