撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2023年6月初，一場牽動全球金融市場神經的政治僵局終於在最後時刻暫告落幕，美國總統拜登正式簽署了《2023年財政責任法案》（Fiscal Responsibility Act of 2023），暫時中止了聯邦政府的債務上限，從而避免了一場可能引發災難性經濟後果的國家債務違約。這場危機的核心，源自於美國獨特的「債務上限」法律機制－一個由國會設定的、聯邦政府被允許借貸的最高總額。然而，政府的支出預算與稅收政策同樣由國會制定，當支出超過稅收時，便會產生財政赤字，必須透過發行國債來彌補。因此，提高債務上限以支付國會先前已批准的開銷，在過去數十年間多被視為一種技術性程序。然而，近年來，這項程序日益演變為一個充滿高度政治對抗的場域，執政黨與在野黨時常利用提高債務上限的必要性，作為推動自身政治議程的籌碼。
此次危機的背景，是共和黨在期中選舉後掌握了眾議院的多數席次。以眾議院議長凱文·麥卡錫為首的共和黨人堅持，任何提高債務上限的法案，都必須與削減未來聯邦政府開支的具體措施掛鉤，以此應對其長期關切的國債持續膨脹問題。另一方面，白宮與民主黨則主張，支付國家帳單是履行既有法律義務，不應附加任何條件，並要求國會先「無條件」提高債務上限，再就未來的財政預算進行辯論。雙方立場的尖銳對立，使得談判陷入僵局長達數月之久。隨著財政部預估的「X日」－即政府現金耗盡、無法履行支付義務的日期－日益逼近，金融市場的憂慮情緒也隨之升溫。美國國債作為全球金融體系的「安全資產」基石，其任何違約風險，都可能引發全球性的利率飆升與經濟衰退，其後果不堪設想。
最終達成的《財政責任法案》，是一項典型的政治妥協產物。法案的核心內容是將債務上限暫停至2025年1月1日，巧妙地將下一次的對決推遲至總統大選之後，從而為當前的政治週期拆除了這枚定時炸彈。作為交換，法案對未來兩年的非國防可自由支配支出（non-defense discretionary spending）設定了嚴格的上限，並在一定程度上削減了部分政府機構的預算。此外，法案還對部分領取社會福利－如「補充營養援助計畫」（SNAP）－的群體，收緊了工作要求。然而，對於驅動美國國債增長最主要的幾個項目，如社會安全（Social Security）、醫療保險（Medicare）以及國防開支，該法案並未做出實質性的更動。這項妥協雖然成功避免了眼前的違約災難，卻也反映出兩黨在處理國家長期財政結構性問題上的根本性分歧依舊存在。這場危機的落幕，並非問題的終結，而更像是一個暫時的休止符，預示著圍繞國家財政未來的政治鬥爭，仍將在可預見的未來反覆上演。
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Lia. Independent Media 台北報導
國家信譽的度量衡
每一筆國債的發行，不僅僅是帳簿上一串冰冷的數字，它更是一個國家對其所有承諾－對退休公民的養老金、對服役軍人的薪餉、對全球投資者的利息－所立下的信用證言。美國的國債，長期以來被視為全球金融體系中最穩固的基石，其信譽的堅實程度，直接影響著從東京到法蘭克福的每一筆跨國交易。然而，在2023年的上半年，這個基石卻經歷了一場劇烈的動搖。這場動搖並非源於外部的攻擊或經濟的崩潰，而是來自其內部的一種獨特且日益功能失調的政治機制－債務上限。
這場圍繞著提高債務上限的政治對峙，將美國的財政運作邏輯與政治分裂現實，赤裸地展現在世界面前。它迫使人們思考一個根本性的問題：當一個國家的政治體系，反覆將其自身的信用推向違約的懸崖邊緣時，這種信用的內在價值還能維持多久？最終達成的協議雖然暫時平息了風波，但其背後的裂痕，卻已清晰可見。
拆解財政方程式－支出、收入與債務的循環
要理解債務上限危機的本質，首先必須釐清美國聯邦政府的財政運作模式。如同任何家庭或企業，政府有其收入與支出。其主要收入來源為各類稅收，包括個人所得稅、企業所得稅以及薪資稅等。而支出則涵蓋了從國防、社會福利到基礎建設等方方面面。當國會批准的總支出超過同年度的總稅收時，便產生了「財政赤字」。
為了彌補這一資金缺口，美國財政部會向全球的投資者－包括外國政府、機構投資人乃至個人－發行各種類型的政府證券，即國債。投資者購買國債，相當於將錢借給美國政府，政府則承諾在未來特定的日期償還本金，並在此期間定期支付利息。年復一年的赤字累積起來，便形成了龐大的「國家債務」。截至2023年，這個數字已超過31兆美元。
「債務上限」便是在這個環節中登場的法律限制。它由國會在1917年首次設立，其初衷是為了在戰爭期間簡化政府的借貸程序，賦予財政部更大的發債靈活性，而非用來限制政府的支出規模。然而，隨著時間的推移，它的政治功能逐漸變質。提高債務上限的投票，從一個反映過去支出決策結果的技術性動作，演變成了一個充滿政治表演性質的場合。反對黨常常利用這一機會，批評執政黨的財政揮霍，並試圖附加自身偏好的政策條件，儘管導致需要借貸的支出法案，往往是兩黨在過去共同批准的結果。
2023年的政治懸崖－一場膽小鬼賽局
2023年的債務上限對峙，是這一政治戲碼的最新且最危險的一次上演。共和黨憑藉在眾議院的微弱多數，將削減未來開支作為同意提高上限的先決條件。他們的核心論點是，國家的債務軌跡已不可持續，必須採取果斷行動來約束政府的支出規模。眾議院議長麥卡錫為此承受著來自黨內保守派的巨大壓力，他們要求進行大幅度的預算削減。
與此相對，拜登政府與參議院的民主黨人則堅守「無條件提高」的立場。他們認為，債務上限涉及的是償還已經發生的費用，用國家信用作為要脅，來進行關於未來預算的談判，是極不負責任的行為。白宮一再重申，他們願意就未來的預算進行單獨談判，但絕不將其與避免違約的義務捆綁。
這場僵局，本質上是一場高風險的「膽小鬼賽局」（game of chicken）。雙方都在朝著對方加速前進，賭對方會先一步轉向。財政部長珍妮特·葉倫（Janet Yellen）不斷發出警告，指出一旦政府資金耗盡，將被迫在支付社會安全福利、軍人薪水或國債利息之間做出痛苦的抉擇。任何一項支付的延遲或拖欠，都將構成實質性的違約。而美國國債的違約，是全球金融體系從未經歷過的場景。由於其被普遍視為「無風險資產」，全球無數的金融合約、利率定價與央行儲備，都以此為基準。一旦這個基準崩潰，其連鎖反應將是災難性的，可能引發全球性的金融恐慌與經濟深度衰退。
《財政責任法案》－妥協之下的細節
在距離潛在違約日僅有數天之際，白宮與眾議院共和黨領導層終於達成了一項妥協協議，並迅速在國會兩院通過，由總統簽署成為《2023年財政責任法案》。這項法案的內容，精巧地反映了雙方在政治現實壓力下的讓步。
對民主黨而言，最大的勝利是成功地將債務上限問題推遲至2025年初，避開了在2024年總統大選年再次上演同樣的危機。此外，協議保全了社會安全、醫療保險等核心社會福利項目不受削減，也保護了拜登政府標誌性的基礎設施法案與氣候變遷法案的資金。
對共和黨而言，他們成功地在法案中納入了對未來兩年非國防可自由支配支出的限制。根據協議，2024財年的該項支出將大致凍結在2023年的水平，而2025財年則僅允許1%的增長。這雖然遠低於他們最初尋求的大幅削減，但卻是近年來首次成功地對聯邦支出施加了實質性的限制。此外，法案還收回了部分未使用的COVID-19疫情紓困資金，並對領取食品券等福利的部分無撫養子女的健全成年人，提高了工作要求的適用年齡上限。
然而，這份協議更引人注目的是其「未觸及」的部分。佔據聯邦支出最大頭的幾個項目－社會安全、醫療保險、醫療補助（Medicaid）以及國防開支－基本上未受影響。這凸顯了一個根本性的政治現實：任何旨在顯著改變美國長期債務軌跡的方案，都必須對這些「神聖不可侵犯」的項目進行改革，但這些項目恰恰擁有最廣泛的民意支持與最強大的政治遊說力量，使得兩黨政治人物都對其敬而遠之。
暫時的休戰與長期的隱憂
《2023年財政責任法案》的通過，無疑是一次成功的危機管理。它避免了美國與世界經濟墜入未知的深淵。然而，將其視為一次勝利，卻可能過於樂觀。這場對峙的解決方式－將問題推遲到下一次選舉之後－本身就揭示了當代美國政治在應對長期結構性挑戰上的無力感。
債務上限作為一個立法工具，其存在的合理性已受到越來越多的質疑。世界上絕大多數發達國家都沒有類似的機制。批評者認為，它未能有效控制政府支出，反而淪為一個週期性製造危機、損害國家信譽的政治武器。
2023年的這場驚心動魄的政治折衝，最終以一場務實的、避免最壞情況發生的妥協而告終。但驅動這場危機的根本動力－深度的黨派分歧、關於政府角色與規模的根本性意識形態差異、以及人口老化所帶來的長期財政壓力－依然存在。警報雖然暫時解除，但美國財政與政治體系中的長期隱憂，並未因此消散。下一次的倒數計時，已經在2025年1月的日曆上，悄然開始。
資料來源
U.S. Department of the Treasury: Debt to the Penny
https://fiscaldata.treasury.gov/datasets/debt-to-the-penny/
Reuters: Biden signs debt ceiling bill, avoiding US default
https://www.reuters.com/world/us/biden-signs-us-debt-ceiling-bill-averting-default-2023-06-03/
The White House: Statement from President Joe Biden on the Bipartisan Budget Agreement
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/05/28/statement-from-president-joe-biden-on-the-bipartisan-budget-agreement/
Congressional Budget Office: The 2023 Long-Term Budget Outlook
https://www.cbo.gov/publication/59331
The Brookings Institution: What is the federal debt ceiling?
https://www.brookings.edu/articles/what-is-the-federal-debt-ceiling/
The Wall Street Journal: What’s in the Debt-Ceiling Deal
https://www.wsj.com/articles/whats-in-the-debt-ceiling-deal-biden-mccarthy-5593f4a3
Committee for a Responsible Federal Budget: Fiscal Responsibility Act of 2023 Summary
https://www.crfb.org/blogs/fiscal-responsibility-act-2023-summary