撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2024年11月6日，北大西洋公約組織（NATO）總部發布媒體公告，宣布將於同年12月3日至4日在布魯塞爾舉行盟國外交部長會議。此次會議將由新任秘書長馬克·呂特（Mark Rutte）主持，其召開的時機恰逢全球戰略格局的關鍵轉捩點，使其成為了自七月華盛頓七十五週年峰會以來，最受矚目的一次高層級磋商。儘管公告本身僅為程序性安排，但會議的召開時間—緊隨十一月美國總統大選之後—已然決定了其最核心的、雖未言明的首要議程：集體消化美國大選的結果，並為未來四年的跨大西洋關係，緊急校準一條統一、連貫的戰略航向。除了這一 overarching 的政治背景，外長們的議事桌上，將擺滿一系列緊迫而艱鉅的挑戰。首當其衝的，無疑是已進入第三個殘酷冬天的烏克蘭戰爭。會議將深入評估對烏克蘭援助的持續性與有效性，特別是新成立的「北約對烏克蘭安全援助與訓練任務」（NSATU）的運作情況，以及在西方世界可能出現「戰爭疲勞」的背景下，如何確保對基輔的長期支持堅定不移。其次，會議將對日益深化、並對烏克蘭戰局產生實質性影響的俄羅斯-中國-朝鮮-伊朗威權主義軸心，進行全面的威脅評估，並商討應對之策。在聯盟內部事務上，外長們將審視自維爾紐斯峰會以來，新一代防禦計畫的落實進度，以及為應對長期高強度衝突而進行的國防工業產能提升的艱難努力。同時，聯盟南翼持續的不穩定，以及如何應對來自非洲和中東地區的恐怖主義與混合威脅，也將是議程的重要組成部分。因此，這場在2024年末舉行的外長會議，不僅是新任秘書長的首次重大考驗，更是一次旨在為一個正處於歷史十字路口的聯盟，尋找確定性、鞏固團結、並為一個更加動盪的未來做好準備的關鍵集會。
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Lia Independent Media 台北報導
等待華盛頓的風向—一場在選舉陰影下召開的會議
2024年11月6日，當北約的媒體公告如常地發出，預告著一個月後即將在布魯塞爾舉行的冬季外交部長會議時，這份看似平淡無奇的文件，卻在全球的戰略觀察家眼中，引發了非同尋常的解讀與揣測。公告的內容一如既往地程序化，涵蓋了媒體認證、後勤安排等技術細節。然而，其真正的份量，卻來自於它未曾言明的、但卻籠罩著整個會議的巨大背景：就在會議召開前不到一個月，美國舉行了其四年一度的總統大選舉。選舉的結果，無論為何，都將深刻地、不可逆轉地，重新定義未來數年跨大西洋關係的底色與溫度。
因此，這場由新任秘書長馬克·呂特（Mark Rutte）首次主持的重大部長級會議，其首要的、潛藏在所有正式議程之下的核心任務，便是成為北約盟國集體消化、評估並應對美國政治新現實的第一個高層級平台。這將是一場極其微妙和關鍵的集體心理調適與戰略校準。三十一個來自歐洲和加拿大的外交部長，將與美國新任或留任的國務卿坐在一起，試圖在選舉的塵埃落定之後，為這個世界上最強大的軍事同盟，探尋一條能夠維繫其團結與效能的共同路徑。
擺在他們面前的，是一系列緊迫而艱鉅的議題，而每一個議題的處理方式，都將在很大程度上，取決於華盛頓所傳遞出的信號。在所有議題中，最為核心、也最為攸關歐洲大陸存亡的，無疑是仍在激烈進行的烏克蘭戰爭。截至2024年底，這場戰爭已演變為一場殘酷的、工業時代規模的消耗戰。如何維繫對烏克蘭的長期軍事與財政支持，將是會議議程的重中之重。然而，這一承諾的未來，卻與美國的政治走向，緊密地、甚至可以說是危險地，捆綁在一起。
與此同時，聯盟所面臨的外部威脅環境，也變得愈發嚴峻。俄羅斯在其戰爭經濟的支撐下，展現出驚人的韌性。而更令北約戰略規劃者感到憂慮的，是一個日益清晰的、由俄羅斯、中國、朝鮮和伊朗等國組成的威權主義合作網絡。這個網絡通過相互提供軍事技術、經濟支持和外交掩護，正在系統性地挑戰由西方主導的國際秩序。如何應對這個正在形成的、全球性的「軸心」，將是對聯盟戰略智慧的深刻考驗。
在聯盟內部，儘管在七月的華盛頓峰會上，因超過三分之二盟國實現國防開支佔GDP 2%的目標而備受鼓舞，但將這些新增的資金，轉化為能夠滿足新一代防禦計畫所需求的、真實的作戰能力，依然是一項龐大而艱鉅的工程。從擴大彈藥生產線，到解決部隊的跨國機動障礙，落實集體防禦的每一個細節，都需要持續的政治意願與巨大的資源投入。
因此，2024年12月的這次外長會議，註定將是一場在歷史的十字路口上召開的會議。它不僅是新任秘書長呂特領導風格的首次全面展示，更將深刻地揭示，這個在七十五年的風雨中歷經考驗的聯盟，在面對一個充滿了不確定性的、嶄新的政治與戰略週期時，其內部的凝聚力與外部的適應力，究竟成色如何。
第三個戰爭寒冬—對烏克蘭的持久承諾面臨考驗
當北約外長們在十二月的布魯塞爾圍坐一堂時，窗外的寒意，將與他們所要討論的核心議題—烏克蘭戰爭的第三個冬天—的嚴酷性，相互映照。到2024年底，這場歐洲自二戰以來最大規模的地面衝突，已完全演變為一場殘酷的、以工業消耗為主要特徵的持久戰。雙方的戰線在廣闊的烏克蘭東部和南部犬牙交錯，炮火、無人機和血腥的塹壕戰，成為了日常。在這種背景下，外長會議關於烏克蘭的討論，其焦點已從最初的危機應對，轉向了一個更為艱鉅和根本性的挑戰：如何在一个可能出現「戰爭疲勞」的政治氛圍中，維持對烏克蘭的長期、可持續支持。
會議議程的核心，將是對七月華盛頓峰會所做出的歷史性承諾的首次全面盤點。當時，為了將對烏克蘭的援助制度化，聯盟決定成立「北約對烏克蘭安全援助與訓練任務」（NSATU），並發起了「對烏克蘭長期安全援助承諾」，計畫在未來一年內提供至少四百億歐元的援助基線。外長們將聽取NSATU的首份運作成效報告，評估其在協調盟國軍援、標準化訓練課程以及促進烏克蘭軍隊與北約互操作性方面的進展與挑戰。這將是對這個新生機構的第一次「壓力測試」。
然而，更為關鍵的討論，將圍繞著那四百億歐元的援助承諾。隨著戰爭的持續，烏克蘭對彈藥（特別是155毫米炮彈）、防空攔截導彈、裝甲車輛備件以及電子戰設備的需求，是一個深不見底的黑洞。與此同時，許多歐洲國家的自身庫存已被嚴重耗盡，而其國防工業產能的提升速度，卻遠未能跟上戰場的消耗速度。外長們將不得不面對一個嚴峻的現實：如何彌合戰場需求與工業產能之間的巨大鴻溝。這將涉及到更深層次的跨國協調，包括聯合採購、共享生產設施，以及進一步落實「國防生產行動計畫」等。
這一切討論，都將被美國大選的結果所深刻影響。一個承諾繼續堅定支持烏克蘭的美國政府，將極大地鞏固聯盟的集體決心，並能繼續在援助協調中扮演領導角色。而一個對援助規模和持續性持懷疑態度的美國政府，則可能會迫使歐洲盟國，不得不考慮一個極具挑戰性的前景：即在美國支持可能減弱的情況下，歐洲是否具備獨立支撐烏克蘭防禦的能力。這將不僅僅是一個財政和工業問題，更是一個關乎歐洲戰略自主與政治意願的根本性問題。
此外，外交層面的討論也將同樣複雜。到2024年底，任何關於迅速取得軍事勝利的幻想，可能都已破滅。外長們將不得不就一場潛在的、可能持續數年的「凍結的衝突」，進行戰略規劃。這包括如何定義一個對烏克蘭而言「公正和持久的和平」，以及在何種條件下，可以開啟與俄羅斯的談判。北約的立場始終是「沒有烏克蘭的參與，就沒有關於烏克蘭的任何決定」，但如何幫助烏克蘭在未來可能的談判中，處於一個最有利的位置，將是考驗聯盟外交智慧的關鍵。第三個戰爭寒冬的來臨，對烏克蘭而言，是一場關於生存與忍耐的考驗；而對北約外長們而言，則是一場關於集體決心、戰略耐心與政治智慧的嚴峻大考。
華盛頓的變數—重新校準跨大西洋關係
對於聚集在布魯塞爾的歐洲與加拿大外交部長而言，2024年12月的這次會議，其最重要的潛在議程，是與美國的新任或連任國務卿進行第一次深入的、面對面的戰略對話。十一月的美國總統大選，無論其結果如何，都如同一塊被投入跨大西洋池塘的巨石，其所激起的漣漪，將不可避免地觸及聯盟的每一個角落，並在很大程度上決定未來數年北約的航向與速度。因此，這次外長會議，將成為一次至關重要的、旨在重新校準這一世界上最重要戰略夥伴關係的集會。
外長們的討論，將不可避免地圍繞著兩種截然不同的情境展開，每種情境都對聯盟的未來，意味著不同的機遇與挑戰。
第一種情境，是美國現有對外政策的延續。如果選舉結果確保了一個繼續將跨大西洋聯盟視為其全球戰略基石的美國政府，那麼外長會議的氛圍將是積極而務實的。討論的重點，將是如何在現有的、健康的合作基礎上，進一步「加速」和「深化」聯盟的各項議程。這將包括：如何更有效地執行對烏克蘭的長期援助承諾，並在NSATU的框架下，更公平地分擔責任；如何加快落實維爾紐斯峰會批准的新一代防禦計畫，特別是在彌補關鍵能力短板（如防空和遠程火力）和提升國防工業產能方面；以及如何就應對中國的「系統性挑戰」，制定更為具體和協調的跨大西洋政策，特別是在技術安全、供應鏈韌性和維護印太地區航行自由等議題上。在這種情境下，會議將是一次充滿信心的、旨在將一個重新團結的聯盟，推向更高合作水平的工作會議。
第二種情境，則遠為複雜和充滿挑戰。如果選舉結果預示著美國的對外政策，可能轉向一種更具交易性、更為內向的「美國優先」姿態，那麼外長會議的氣氛將不可避免地變得緊張而審慎。會議的性質，將從一次「工作會議」，轉變為一場「危機管理會議」。歐洲盟國的首要任務，將是評估聯盟的核心功能—特別是《華盛頓條約》第五條的集體防禦承諾—的可靠性，並尋找維護其可信度的方法。對烏克蘭的支持，可能會面臨來自華盛頓的新的、更大的壓力，歐洲國家將不得不嚴肅地思考，在缺少美國領導的情況下，它們是否有能力和意願，來獨立承擔起支撐烏克蘭防禦的主要責任。而長期以來充滿摩擦的「負擔分擔」問題，也極有可能以一種更為激烈的方式，重返議程的中心。
然而，無論選舉結果如何，一個清晰的趨勢都將在這次外長會議上得到強化：即歐洲戰略責任的提升。過去數年，特別是烏克蘭戰爭的爆發，已經極大地催化了歐洲國家對自身防務的重視。2024年國防開支的創紀錄增長，正是這一趨勢的最有力證明。因此，無論華盛頓的風向如何，外長們都將繼續討論如何加強「北約內部的歐洲支柱」。這包括深化歐洲國家之間的國防工業合作、整合軍事能力、簡化指揮結構，以及在歐盟的框架下，發展與北約互補的防務倡議。其最終目標，是將歐洲打造成一個對美國而言更為強大、更具能力、也更負責任的安全夥伴。這次外長會議，將是對這一努力的一次重要盤點，也是為未來四年無論順境還是逆境的跨大西洋關係，所做的最為重要的準備。
威權主義的協同—應對日益清晰的全球性挑戰
在應對烏克蘭戰爭和跨大西洋關係變局的同時，十二月的外長會議還將把目光投向一個更為廣泛、也更具長期性的戰略挑戰：一個由俄羅斯、中國、朝鮮和伊朗等國組成的、日益協同的威權主義合作網絡。2024年7月的華盛頓峰會，已首次將中國明確定義為俄羅斯戰爭機器的「決定性促成者」。到2024年底，這一趨勢只會變得更加明顯和令人擔憂，迫使北約必須從一個全球性的視角，來重新評估其所面臨的威脅。
外長們將聽取來自聯盟情報體系的最新評估，這些評估將詳細闡述這一「便利的軸心」（axis of convenience）的運作模式。首先，在軍事與工業層面，朝鮮已成為俄羅斯在烏克蘭戰場上最主要的炮彈供應來源，其提供的數百萬發老舊但依然致命的炮彈，極大地緩解了俄軍的「炮彈飢渴」，使其能夠維持高強度的火力消耗。伊朗則繼續向俄羅斯提供大量的「見證者」（Shahed）系列自殺式無人機，並可能在轉讓彈道飛彈技術方面，進行更深層次的合作。
而中國的角色，則更為隱蔽但可能更具決定性。儘管北京表面上沒有直接向俄羅斯提供致命性武器，但它已成為俄羅斯戰爭經濟的生命線。通過大幅增加對俄羅斯能源的採購，中國為克里姆林宮提供了至關重要的財政收入。更為關鍵的是，大量的證據表明，中國的企業正在向俄羅斯的國防工業基礎，提供海量的軍民兩用物資，包括用於製造巡弋飛彈的精密機床、用於無人機的微電子元件，以及用於生產火藥的化學原料。這種支持，使得俄羅斯的軍工複合體，能夠在經受西方嚴厲制裁的情況下，依然維持甚至擴大其生產。
這個新興的威權主義軸心—一個並非由共同意識形態、而是由共同推翻現行國際秩序的願望所團結在一起的交易網絡—給北約帶來了一種根本性的新型全球挑戰，它將聯盟的戰略注意力從頓巴斯的戰壕，延伸至平壤的工廠和波斯灣的航運線路。面對這一全球性的供應鏈，外長們將討論一套多管齊下的應對策略。這將包括：加強對參與支持俄羅斯戰爭努力的第三方實體（包括中國企業）的二級制裁；深化與印太夥伴國（日本、韓國、澳大利亞、紐西蘭）的情報共享與政策協調，共同應對來自中國和朝鮮的挑戰；以及加強聯盟自身的海上態勢感知能力，以更好地監控和攔截非法的武器轉運。
與此同時，在混合戰爭領域，聯盟也將評估其應對來自這一軸心協同攻擊的能力。這包括應對由俄羅斯和中國共同推動的、旨在削弱西方公眾對烏克蘭支持的虛假資訊宣傳運動，以及日益複雜的、針對盟國關鍵基礎設施的網路攻擊。華盛頓峰會已決定採取進一步措施來反制俄羅斯的混合威脅，此次外長會議將審查這些措施的落實情況，並探討如何將其擴展至應對一個更為廣泛的、全球性的混合威脅網絡。這場討論的本質，是對一個冷酷現實的承認：北約的安全，已不再僅僅取決於其在歐洲的防禦態勢，同樣取決於其在全球範圍內，應對這個正在形成的威權主義協同挑戰的能力。
未竟的事業—落實威懾與防禦的艱鉅工作
在所有高層級的政治與戰略辯論之下，北約作為一個軍事同盟，其日常工作的核心，是將宏大的戰略藍圖，轉化為具體的、可執行的軍事能力。十二月的外長會議，將為聯盟的軍事領導層，提供一個向政治領導層匯報進展、並尋求進一步政治指導的關鍵機會。討論的焦點，將是自2023年維爾紐斯峰會批准新一代防禦計畫以來，這項被稱為「一代人以來最大規模集體防禦強化」的艱鉅工程，其落實情況如何。
外長們將聽取來自歐洲盟軍最高司令（SACEUR）的最新報告，評估在為新防禦計畫「賦予生命」的過程中，所面臨的挑戰。這是一項極其複雜的系統工程，涉及到將三十多個國家的軍隊，以前所未有的深度，整合進一個統一的作戰規劃之中。其核心挑戰之一，是「部隊生成」（force generation）。根據新的「北約部隊模型」，盟國已承諾為聯盟提供一支規模高達三十萬人的高戰備部隊。然而，將這些在紙面上的承諾，轉化為一支支人員齊備、裝備完好、訓練有素、且能夠在接到命令後迅速部署的真實部隊，需要巨大的資源投入和持續的政治意願。會議將審視在滿足這些苛刻的戰備要求方面，是否存在缺口。
另一個核心挑戰，是彈藥庫存和國防工業產能。烏克蘭戰爭的教訓是慘痛的。外長們將評估自華盛頓峰會發起「北約工業產能擴張承諾」以來，各國在擴大炮彈、防空導彈和其他關鍵彈藥生產線方面的進展。這場與時間的賽跑，其結果將直接決定，聯盟的威懾姿-態，究竟是堅實可信，還是外強中乾。
此外，會議還將審視聯盟在應對南翼威脅方面的進展。華盛頓峰會通過了一份旨在以「更強大、更具戰略性、更注重結果」的方式，來應對南部鄰里挑戰的行動計畫，並任命了一位秘書長特別代表。外長們將評估該行動計畫的初步執行情況，包括深化與地中海和海灣地區夥伴國的合作，以及如何更有效地應對薩赫勒地區日益嚴峻的恐怖主義和不穩定威脅。
這些看似枯燥的、充滿了軍事術語和官僚流程的討論，實則是北約威懾信譽的根本所在。它們是將峰會公報上的豪言壯語，轉化為能夠在危機時保衛盟國人民與領土的、真實的鋼鐵力量的、必不可少的艱鉅工作。
在風暴中掌舵的新舵手
當2024年12月的布魯塞爾外交部長會議落下帷幕時，它所留下的，將不僅僅是一份會議紀要，更是一份對未來數年跨大西洋關係走向的初步診斷，以及對聯盟在一個日益動盪世界中集體決心的一次重要檢驗。這場會議，是在一場決定世界格局的美國大選之後，與一場仍在歐洲大陸肆虐的殘酷戰爭之中召開的，其所承載的歷史重量，遠超一次常規的部長級集會。
這次會議，也將是新任秘書長馬克·呂特所面臨的第一次、真正的「壓力測試」。他的核心任務，將不再是像其前任那樣，去推動聯盟進行大刀闊斧的戰略轉型—因為轉型的藍圖，已在過去幾年的峰會上被清晰地繪就—而是要以其聞名於世的、務實而堅韌的政治斡旋技巧，來確保這部龐大的轉型機器，能夠在潛在的政治風暴中，繼續平穩、有力地運轉。
他所要掌舵的，是一艘正航行在洶湧波濤之中的巨輪。船的航向是明確的：一個更強大、更具準備、更具全球視野的北約。然而，前方的航道上，卻充滿了險灘與暗礁。對烏克蘭的持久承諾，將持續考驗盟國的政治耐力與工業產能。與一個日益協同的威權主義軸心的長期對峙，將要求聯盟具備前所未有的戰略警惕與全球協調能力。而最為關鍵的，是來自華盛頓的風，究竟是順風還是逆風，將在很大程度上決定這艘巨輪的航速與穩定性。
因此，這次外長會議的最終成果，或許不會是任何驚天動地的、新的戰略宣言。它更可能是一系列謹慎的、經過艱難協商的、旨在鞏固現有共識、管控潛在分歧的務實決定。它將是一場關於「管理」的藝術的展示：管理期望、管理分歧、管理一場持久的戰爭，以及管理一個正在被深刻重塑的、充滿了不確定性的世界秩序。在這場風暴中，一位沉穩的舵手，其價值將無可估量。
資料來源
Meeting of NATO Ministers of Foreign Affairs
https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_230276.htm