撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2018年4月26日，北大西洋公約組織（NATO）秘書長延斯·史托騰伯格在布魯塞爾總部舉行新聞發布會，為即將於次日召開的盟國外交部長會議進行了詳細的議程預告。此次外長會議被定位為同年七月布魯塞爾峰會的關鍵籌備會議，其討論成果將直接為各國元首與政府首腦的最終決策奠定基礎。史托騰伯格秘書長概述了會議將要進行的四個核心工作議程，全面勾勒出聯盟在2018年所面臨的核心戰略挑戰與應對藍圖。首先，在應對俄羅斯問題上，會議將深入探討莫斯科持續的「危險行為模式」，包括其非法吞併克里米亞、發動網路攻擊、散播虛假資訊、干預選舉以及支持敘利亞阿薩德政權等一系列行動。史托騰伯格強調，北約雖以「決心與團結」進行了自冷戰結束以來最大規模的集體防禦強化，但仍對與俄羅斯進行有意義的對話保持開放。其次，針對中東與北非的動盪局勢，外長們將與歐盟外交與安全政策高級代表費代麗卡·莫蓋里尼共同討論深化合作以投射穩定的具體路徑，議題將涵蓋敘利亞局勢、伊朗核協議的未來，並預計將就七月峰會上正式啟動的、旨在擴大在伊拉克訓練規模的新任務達成更多細節。第三，在阿富汗議題上，會議焦點將集中在支持阿富汗總統阿什拉夫·加尼向塔利班提出的和平談判倡議，並探討如何調整「堅決支持任務」以配合潛在的和解進程。最後，會議將以西巴爾幹地區局勢與北約的「開放門戶」政策作為收尾，預計將評估波士尼亞與赫塞哥維納、前南斯拉夫的馬其頓共和國以及喬治亞的入盟進展，同時也將觸及烏克蘭的成員國願景。此次會議不僅是北約在新總部啟用前於舊總部舉行的最後一次外長級會議，更是一次在關鍵歷史節點上，為聯盟未來數年的戰略方向進行定錨的關鍵磋商。
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Lia Independent Media 台北報導
告別舊時代的議程—為一個動盪世界的峰會定調
2018年4月26日，在北大西洋公約組織位於布魯塞爾利奧波德三世大道上那座標誌性的、即將走入歷史的舊總部大樓內，秘書長延斯·史托騰伯格（Jens Stoltenberg）舉行了一場新聞發布會。這場發布會的時機與地點，都充滿了深刻的象徵意義。這將是在這座承載了聯盟半個世紀記憶的建築物內舉行的最後一次外交部長級會議，而會議所要討論的議程，則清晰地指向了一個與五十年前截然不同、充滿了全新挑戰的未來。史托騰伯格的講話，不僅僅是對次日會議流程的簡單介紹，更是一份精心鋪陳的戰略路線圖，為即將在七月舉行的、備受矚目的布魯塞爾峰會設定了基調與預期。
史托騰伯格將外長們的討論，清晰地劃分為四個核心議程：俄羅斯、中東與北非、阿富汗，以及西巴爾幹與「開放門戶」政策。這四個議題，如同一幅四聯畫，共同描繪出21世紀第二個十年末期，北約所面臨的複雜而多維的安全全景。它不再是冷戰時期那種單一、清晰的威脅，而是一個從東方延伸至南方、從國家行為者擴展至恐怖組織、從傳統軍事對抗滲透至網路與資訊空間的、盤根錯節的挑戰網絡。這次外長會議的任務，正是在這個複雜的網絡中，為聯盟尋找出一條清晰、統一且有力的前行路徑，並將其轉化為可供各國元首在七月峰會上簽署批准的具體「交付成果」（deliverables）。
此次會議的背景，充滿了緊迫感。在東翼，僅僅一個月前發生在英國索爾茲伯里的神經毒劑攻擊事件，引發了盟國與俄羅斯之間自冷戰結束以來最大規模的外交驅逐戰，雙方關係降至冰點。在中東，美國總統即將就是否退出伊朗核協議做出決定，一場可能引發嚴重後果的跨大西洋危機已然迫在眉睫。在阿富汗，長達十七年的戰爭似乎迎來了一絲和平的曙光，如何抓住這稍縱即逝的機會，考驗著聯盟的戰略智慧。而在西巴爾幹，一個長期懸而未決的歷史爭端正接近解決，為北約的再次擴員提供了可能性。
史托騰伯格在預告結束時特別提到，即將到來的六月國防部長會議，將在聯盟的新總部舉行，他稱之為「一個現代化、前瞻性聯盟的新家」。這種新舊交替的象重，不僅僅是物理空間的轉移。它象徵著北約正在努力告別一個時代的思維定式與組織架構，以一種更為敏捷、更具韌性的姿態，來應對一個流動不居、充滿顛覆性變化的新世界。因此，在舊總部討論的這份最後的議程，實則是一份為聯盟在新家園、新時代中如何行動而制定的奠基性藍圖。
強硬的對話軌道—在威懾與風險管控中應對俄羅斯
在史托騰伯格預告的四項議程中，俄羅斯問題被置於首位，這準確地反映了其在當前北約安全議程中的核心地位。外長會議對俄羅斯議題的討論，將圍繞著一條深刻的雙軌路徑展開：一方面，是對俄羅斯持續的「危險行為模式」進行集體譴責，並以堅實的軍事威懾作為回應；另一方面，則是在高度緊張的對峙中，謹慎地維持必要的對話管道，以管控風險、避免誤判。
史托騰伯格在講話中，以不容置辯的語氣，羅列了莫斯科一系列破壞歐洲-大西洋安全的行為：「非法吞併克里米亞、網路攻擊、虛假資訊宣傳、干預選舉，以及支持敘利亞政權」。這份清單上的每一項，都代表了對以規則為基礎的國際秩序的嚴重挑戰。而發生在會議前僅一個月的索爾茲伯里神經毒劑攻擊事件，則為這份清單增添了最新、也最令人震驚的一筆。在一個主權國家的領土上使用軍用級別的化學武器，這種行為被北約盟國普遍視為對國際法和國家主權的公然踐踏，是不可接受的魯莽升級。此次外長會議，將是盟國在採取了大規模協同外交行動（驅逐俄羅斯外交官）後，首次在部長級層面就此事進行會商，其核心任務是鞏固聯盟的政治團結，並探討下一步的應對策略。
面對俄羅斯的挑戰，史托騰伯格強調，北約「以決心和團結做出了回應」，實施了「一代人以來最大規模的集體防禦強化」。這指的是自2014年威爾斯峰會以來，聯盟在東翼所建立的「強化前進部署」（eFP）、組建的「高度戒備聯合特遣部隊」（VJTF），以及即將在七月峰會上推出的「戰備倡議」和指揮體系改革等一系列舉措。這些行動共同構成了一個強大的威懾態勢，其目的在於向俄羅斯清晰地表明，任何對盟國的侵略都將付出其無法承受的代價。外長們的討論，將圍繞如何進一步完善和鞏固這一威懾態勢展開。
然而，在威懾的高牆之後，北約並未完全關閉對話的大門。史托騰伯格強調，聯盟「仍然對與俄羅斯進行有意義的對話保持開放」，並正在為下一次「北約-俄羅斯理事會」（NRC）的會議進行努力。他還特別提到，就在會議前一周，歐洲盟軍最高司令柯蒂斯·斯卡帕羅蒂將軍（General Scaparrotti）與俄羅斯武裝力量總參謀長瓦列里·格拉西莫夫將軍（General Gerasimov）進行了會晤，討論了雙方的軍事態勢與演習。這一細節至關重要。它表明，即便在政治關係極度惡劣、外交官被相互驅逐的情況下，北約與俄羅斯之間最高層級的軍事溝通管道依然保持著運作。這種軍事層面的對話，其主要目的並非是為了建立信任或解決政治爭端，而是一種極為務實的風險管控機制。在雙方軍機、軍艦在波羅的海和黑海等地區頻繁近距離接觸的背景下，這種溝通旨在防止因誤解、誤判或意外事件而引發的意外軍事衝突。因此，外長會議將要探討的，正是在這條「威懾」與「對話」的雙軌道路上，如何精準地把握平衡：既要足夠強硬，以阻止侵略；又要足夠謹慎，以避免災難。
動盪的南方弧線—從敘利亞、伊朗到伊拉克新任務
緊隨俄羅斯議題之後，外長會議的第二個核心議程轉向了聯盟南翼廣闊而不穩定的弧線—從中東延伸至北非。史托騰伯格的預告清晰地表明，北約對這一地區的介入，正從過去的被動反應，轉向一種更為主動、更具結構性的「穩定投射」戰略。此次會議的討論，將聚焦於三個相互關聯的關鍵議題：敘利亞與伊朗核協議所引發的複雜危機、在伊拉克啟動新訓練任務的具體規劃，以及如何深化與歐盟的合作以共同應對挑戰。
歐盟外交與安全政策高級代表費代麗卡·莫蓋里尼（Federica Mogherini）的出席，凸顯了跨大西洋夥伴在處理南方威脅時所面臨的共同挑戰與潛在分歧。在敘利亞問題上，盟國雖然在譴責阿薩德政權使用化學武器、打擊伊斯蘭國等議題上保持一致，但在如何實現政治解決、如何應對俄羅斯與伊朗在該地區日益增長的影響力等問題上，卻存在著不同的策略考量。
而更具緊迫性的，則是伊朗核協議（JCPOA）的未來。在2018年4月，美國總統唐納·川普已多次威脅將單方面退出該協議，而歐洲盟國（特別是協議的簽署方英國、法國和德國）則極力主張維護協議的有效性，視其為防止伊朗發展核武器、維護地區穩定的關鍵支柱。莫蓋里尼作為歐盟的代表，是該協議最為堅定的捍衛者之一。因此，這次外長會議，成為了在美國做出最終決定前（川普於5月8日宣布退出），歐洲盟國與美國國務卿進行最後一輪高層磋商的關鍵場合。會議的討論，將不可避免地充滿了緊張的氣氛，其結果將深刻影響跨大西洋關係的走向以及整個中東地區的戰略穩定。
在這些複雜的危機背景下，北約也在尋求以更為務實和可持續的方式，為地區穩定做出貢獻。史托騰伯格預告，外長們將「就為伊拉克設立的訓練任務，商定更多細節」。這項新任務預計將在七月的布魯塞爾峰會上正式啟動，它標誌著北約對伊拉克援助的一次重大升級。與此前在約旦為伊拉克軍官提供零星培訓不同，新的任務將直接在伊拉克境內展開，旨在幫助伊拉克建立能夠自我維持的軍事教育與國防制度體系。這是一種著眼於長遠的「能力建設」方法，其目標是從根本上強化伊拉克國家自身的安全能力，使其能夠自主應對恐怖主義的殘餘威脅。
此外，會議還將討論如何進一步支持約旦和突尼西亞這兩個身處不穩定地區前沿的關鍵夥伴。通過「國防能力建設倡議」（DCB），北約向這兩個國家提供了在網路防禦、反恐、邊境安全等領域的 tailored援助。深化與歐盟的合作，在此領域顯得尤為重要。北約的軍事專長，可以與歐盟在經濟發展、良政治理、司法改革等領域的工具相結合，形成應對不穩定根源的綜合性策略。從迫在眉睫的核不擴散危機，到著眼長遠的制度建設，外長會議的南方議程，全面反映了北約在一個日益混亂的地區，所扮演的多重角色：既是危機的應對者，也是穩定的建設者。
和平的契機？—在阿富汗尋求政治終局
在處理了東、南兩翼的緊迫危機後，外長會議的第三個議程轉向了一個長期困擾聯盟的議題：阿富汗。在經歷了長達十七年的軍事介入後，2018年的阿富汗局勢似乎出現了一絲微妙的轉機，政治解決的可能性開始浮現。史托騰伯格的預告表明，外長們的討論焦點，將從過去單純的軍事行動與部隊訓練，轉向如何為一場潛在的和平進程提供政治與戰略支持。
這一轉變的直接催化劑，是阿富汗總統阿什拉夫·加尼（Ashraf Ghani）在同年2月底發表的一項歷史性和平倡議。加尼以前所未有的姿態，向塔利班提出了無預設條件的和平談判建議。這份提議的內容極為大膽，包括承認塔利班為一個合法的政治實體、願意就修改憲法進行討論、釋放囚犯，並為其開啟一條通往正常政治生活的道路。這被廣泛視為自2001年戰爭爆發以來，阿富汗政府為實現政治和解所做出的最為真誠和全面的努力。
史托騰伯格在發布會上對此表示歡迎，並發表了一句意味深長的評論：「北約通過我們的務實和政治支持，幫助創造了這一切得以發生的環境。」這句話，可以被解讀為北約對其在阿富汗長期、昂貴且充滿爭議的軍事行動的官方註解。其背後的邏輯是，正是北約領導的「堅決支持任務」（Resolute Support Mission）及其前身「國際安全援助部隊」（ISAF），通過多年的戰鬥和對阿富汗國家國防與安全部隊（ANDSF）的持續訓練與支持，成功地在戰場上造成了一種「相互傷害的僵局」（mutually hurting stalemate）。在這種僵局下，塔利班雖然無法被徹底擊敗，但同樣也無法通過軍事手段奪取全國政權。這種軍事上的均勢，理論上為政治談判創造了必要的條件，使得衝突各方都有可能意識到，繼續戰鬥無法達成其最終目標，唯有通過談判才能尋求出路。
因此，外長會議的討論，將圍繞著一個核心問題展開：北約應如何調整其姿態，以最好地支持這一新出現的和平契機？這包括多個層面的考量。在軍事層面，聯盟需要決定「堅決支持任務」的未來。雖然談判正在醞釀，但過早地撤出或削減部隊，可能會被塔利班視為軟弱的信號，從而削弱阿富汗政府在談判桌上的籌碼。因此，維持對ANDSF的「訓練、建議和協助」，確保其能夠在戰場上繼續對塔利班保持壓力，被視為保障和平成敗的關鍵。在財政層面，盟國需要重申其對ANDSF的長期資金支持承諾，因為一支能夠持續運作的國家軍隊，是阿富汗政府最重要的談判資產。在政治層面，北約及其成員國需要利用其外交影響力，協調一個統一的國際立場，共同向塔利班及其背後的區域支持者（如巴基斯坦）施壓，促使其真誠地參與談判。
這場關於阿富汗的討論，標誌著北約角色的一次重要演變。聯盟正試圖從一個主要的軍事戰鬥者和訓練者，轉變為一個複雜和平進程的政治促成者與擔保人。這是一項極為艱鉅的任務，其結果充滿了不確定性。然而，在經歷了十七年的漫長戰役後，為和平的出現哪怕一絲微弱的希望而努力，已成為聯盟在阿富汗問題上責無旁貸的選擇。
開放的門戶與懸而未決的願景
外長會議的最後一個議程，轉向了西巴爾幹地區與北約的「開放門戶」（Open Door）政策。這一議題雖然不像俄羅斯或中東問題那樣充滿火藥味，卻觸及了聯盟的根本屬性與長期願景。自創立以來，「開放門戶」政策—即向所有能夠並願意承擔成員國責任和義務的歐洲民主國家敞開大門—始終是北約最為成功的政策之一，它極大地促進了歐洲大陸的穩定、民主與一體化。在2018年，這項政策正迎來新的機遇與挑戰。
史托騰伯格的預告明確指出了三個處於不同階段的申請國：波士尼亞與赫塞哥維納、前南斯拉夫的馬其頓共和國，以及喬治亞。其中，最接近取得突破的，無疑是馬其頓。長期以來，該國加入北約的道路，一直被其與鄰國希臘之間關於國名的爭端所阻擋。然而，在2018年初，在聯合國的斡旋下，兩國的談判取得了決定性進展，一個雙方都能接受的解決方案（即後來的《普雷斯帕協議》）已初露雛形。因此，外長們的討論，將主要是為即將到來的七月峰會做準備，以便屆時能夠在兩國正式簽署協議後，立即向史高比耶發出啟動入盟談判的正式邀請。這一前景，被視為解決西巴爾幹地區歷史遺留問題、促進區域和解的重大勝利。
相比之下，波士尼亞與赫塞哥維納的進程則更為複雜。該國雖然早在2010年就獲得了「成員國行動計畫」（MAP）的資格，但其啟動卻附帶了一個條件：必須將所有具有國防意義的不動產，正式登記為國家級資產。這一看似技術性的問題，實則觸及了該國波士尼亞族、塞爾維亞族和克羅埃西亞族三族共治的複雜政治核心。外長們的討論，將評估其改革進展，並再次敦促其領導人展現政治意願，以克服最後的障礙。
對於喬治亞和烏克蘭，情況則更為敏感。這兩個國家都面臨著俄羅斯的直接軍事侵略和領土佔領，其入盟願景因此與北約同俄羅斯的複雜關係緊密交織在一起。史托騰伯格提到，外長們將討論喬治亞的「進展」，並將「提及」烏克蘭的「入盟願景」。這種謹慎的措辭，反映了聯盟內部的微妙平衡。一方面，北約通過「實質性北約-喬治亞一攬子計畫」和對烏克蘭的「全面援助計畫」，為兩國提供了深度的務實合作與支持，幫助其進行國防改革並逐步向北約標準靠攏。但另一方面，在何時以及如何將其納入正式的成員國軌道問題上，盟國之間、特別是西歐大國，仍然存在著對可能引發與俄羅斯直接衝突的深切顧慮。
這項恆久的「開放門戶」政策—作為聯盟的一項基本原則，常被莫斯科批評為挑釁—被北約定義為並非擴張主義，而是歐洲民主國家選擇自身安全安排的主權權利，這一原則被視為不容談判。外長會議的這場閉門討論，正是在這一原則的理想與充滿地緣政治風險的現實之間，尋找一條審慎而堅定的前行之路。它既要通過向馬其其頓發出邀請來證明「開放門戶」依然有效，又要謹慎地管理喬治亞和烏克蘭的期望，避免在時機尚未成熟時，做出超出聯盟集體承擔能力的承諾。
在新舊交替之間擘劃未來
當北約各國外長在2018年4月27日步入那座即將退役的總部大樓時，他們所肩負的，不僅僅是為一場峰會敲定細節，更是在一個充滿不確定性的轉折時刻，為整個跨大西洋聯盟校準航向。秘書長史托騰伯格在前一天發布的議程預告，如同一張精確的海圖，標示出了聯盟航行前方最為關鍵的幾片水域：東方那片因大國競爭而再起波瀾的海洋，南方那片因國家失序與恐怖主義而暗流洶湧的區域，以及在遙遠的中亞那片考驗聯盟戰略耐心的陸地。
這次會議的成果，是為七月的布魯塞爾峰會，準備了一份充滿實質內容、旨在彰顯團結的決策包。面對俄羅斯的持續挑戰，聯盟將以更強的威懾和更具韌性的對話來應對；面對南方的動盪，聯盟將以更深入的夥伴關係和更具針對性的能力建設來介入；在阿富汗，聯盟將在維持軍事壓力的同時，為來之不易的和平機會提供政治支持；在西巴爾幹，聯盟將以一次歷史性的擴員，來證明其「開放門戶」政策的持久活力。
而這一切討論的背景，是聯盟自身的物理與象徵性過渡。告別那座見證了冷戰終結、9/11事件、數輪東擴以及阿富汗漫長戰役的舊總部，本身就是一個時代的終結。史托騰伯格口中那個「現代化、前瞻性聯盟的新家」，不僅僅是一棟擁有先進設施的新建築，它更代表著一種期許：一個能夠擺脫舊時代思維慣性，以更快的速度、更廣的視野、更靈活的手段，來應對21世紀安全挑戰的新北約。因此，在舊總部舉行的這最後一次外長會議，其所擘劃的議程，正是為了確保當聯盟步入新總部的大門時，它所攜帶的，是一份清晰、有力、且完全適應新時代需求的戰略藍圖。
資料來源：
Secretary General previews meeting of NATO Foreign Ministers
https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_154053.htm