撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2020年3月19日，在全世界正被迅速蔓延的新冠病毒（COVID-19）疫情推入前所未有的公共衛生危機之際，北大西洋公約組織（NATO）秘書長延斯·史托騰伯格發布了其2019年度報告。這份報告，如同一份來自「舊世界」的詳盡記錄，全面回顧了聯盟在疫情爆發前一年的行動、成就與挑戰。報告的核心基調，是展現一個在慶祝其成立七十週年之際，依然在持續適應、並為保障其人民安全而取得實質性成果的強大聯盟。報告的一大亮點，是首次納入了關於聯盟公眾認知的民意調查數據。結果顯示，盟國民眾對北約的支持度依然強勁：高達81%的受訪者認為歐美在安全上的合作至關重要，76%的民眾相信集體防禦原則。在核心的威懾與防禦領域，報告詳述了聯盟在《中程飛彈條約》（INF Treaty）失效後所採取的應對措施，包括強化情報、監視與偵察能力，以及調整常規與核威懾態勢。在備受關注的「負擔分擔」議題上，報告呈現了令人鼓舞的數據：2019年是歐洲盟國與加拿大國防開支連續增長的第五年，實際增長率達4.6%，達到2% GDP指標的盟國數量已增至九個。報告同時展望，到2024年，歐洲與加拿大自2016年起的累計國防預算增長額將達到4000億美元。此外，報告還涵蓋了聯盟在「穩定投射」（如阿富汗與科索沃任務）、組織現代化（如更新指揮體系、確立太空政策）以及推動性別平等等領域的工作。然而，這份總結2019年成就的報告，其發布的特殊時間點，賦予了其一層深刻的歷史諷刺與反思意義。報告中所強調的韌性、危機應對與國際合作，即將在一個由病毒、而非軍事力量所定義的全新戰場上，面臨最為嚴峻的考驗。
全文
Lia Independent Media 台北報導
來自「昨日世界」的報告—在世紀疫情陰影下回望2019
2020年3月19日，世界正處於一個歷史性的靜止與恐慌之中。一種名為新冠病毒的微生物，正以指數級的速度席捲全球，各國邊界被關閉，經濟活動陷入停滯，數十億人的生活被徹底顛覆。正是在這樣一個超現實的、彷彿科幻場景的背景下，北大西洋公約組織發布了其詳盡的2019年度報告。這份報告，如同一封來自「昨日世界」的信件，其內容詳盡、數據翔實，全面回顧了聯盟在一個截然不同的、由大國競爭、區域衝突和政治分歧所定義的世界中的運作。它的發布，因此不僅僅是一次例行的年度總結，更成為了一次深刻的、非自願的歷史對照，迫使人們在一個全新的、看不見的全球威脅面前，重新審視傳統安全概念的意義與局限。
這份報告的核心敘事，旨在描繪一個在2019年慶祝其七十華誕之際，依然充滿活力、持續適應、並有效履行其核心使命的聯盟。報告的結構，圍繞著聯盟的三大核心任務—集體防禦、危機管理與合作安全—展開，系統性地梳理了過去一年在各個領域的進展。從應對俄羅斯持續的軍事壓力，到《中程飛彈條約》崩潰後的戰略調整；從歐洲盟國國防開支的持續增長，到在阿富汗和科索沃等地執行艱鉅的穩定任務；從將太空確立為新的作戰領域，到首次將中國的崛起納入戰略討論。報告試圖以一系列具體的、可衡量的成就，來證明北約並未如某些批評者所言那樣陷入「腦死」，而是仍在積極地思考、規劃和行動。
報告中最引人注目的一項創新，是首次公布了由北約委託進行的、涵蓋所有成員國的公眾認知調查結果。這一舉動本身，就反映了聯盟在一個民粹主義抬頭、跨大西洋關係備受質疑的時代，對其民主合法性根基的深切關注。報告所呈現的數據，為聯盟的領導者提供了一劑強心針，表明儘管政治精英層面時有摩擦，但在廣大民眾心中，對集體防禦和跨大西洋合作的根本信念依然堅如磐石。
然而，這份報告的真正歷史價值，或許並不在於它所記錄的2019年的成就，而在於它發布的時刻—2020年3月—所賦予它的獨特視角。報告中所強調的「韌性」（resilience）、「危機應對」（crisis management）和「關鍵基礎設施保護」（protection of critical infrastructure），在撰寫之時，其語境主要是針對傳統的軍事威脅或混合式攻擊。但在發布之時，這些詞彙的內涵被急劇地擴展了。一場全球大流行病，以前所未有的方式，考驗著各國的醫療體系、政府的連續性、全球供應鏈的脆弱性以及社會的凝聚力。這場危機證明，21世紀最致命的威脅，可能並非來自敵對國的飛彈或坦克，而可能來自一個無形的、跨越所有邊界的病毒。因此，對2019年度報告的解讀，必然是一次雙重曝光的過程：既要深入其內文，理解北約在傳統安全領域的運作邏輯與成就；又要跳出其框架，在2020年全球危機的映照下，反思這部強大的軍事與政治機器，在面對未來更多樣化的、非傳統的安全挑戰時，其優勢與局限究竟在何處。
數據與分歧的交織—跨大西洋紐帶的民意基礎
在2019年，跨大西洋關係的健康狀況成為了國際政治觀察家們最為憂慮的議題之一。從貿易爭端到氣候變化協議，從對伊朗核協議的分歧到對北約「腦死」的公開論斷，歐洲與北美之間的政治裂痕似乎正不斷擴大。然而，2019年度報告卻提供了一個截然不同的、更具深度的視角。通過首次公布的、覆蓋所有盟國的民意調查數據，報告試圖證明，在喧囂的政治爭議之下，支撐著跨大西洋聯盟的民意基礎，遠比人們想像的更為堅實。
這項民調的結果，構成了報告前言部分的核心亮點，其數據旨在直接反駁關於聯盟失去向心力的悲觀論述。報告指出，高達81%的盟國公民認為「歐洲與北美在安全上的合作是重要的」。這一壓倒性的共識，表明在普通民眾的認知中，跨大西洋安全共同體的理念依然根深蒂固。更為關鍵的是，民眾對北約的核心原則—集體防禦—的支持堅定不移。76%的受訪者同意「如果自己的國家遭到攻擊，其他北約盟國應當保衛他們」；與此同時，也有高達71%的受訪者同意「自己的國家應當採取行動保衛另一個受到攻擊的盟國」。這兩個高度對稱的數據，雄辯地證明了《華盛頓條約》第五條所蘊含的「人人為我，我為人人」的集體安全承諾，並非僅僅是政治家們的口頭禪，而是已經內化為絕大多數盟國公民的共同信念。
此外，民調還顯示，高達64%的民眾表示，如果在一次公投中投票，他們會選擇讓自己的國家「留在北約」。這一數據，在一個英國脫歐、民粹主義浪潮席捲多國的時代，顯得尤為珍貴。它表明，儘管存在各種不滿與爭議，但北約作為國家安全的最終保障者，其地位在民眾心中依然難以動搖。
報告將這些民調數據，與2019年聯盟的七十週年慶祝活動（四月在華盛頓舉行的外長會議和十二月在倫敦舉行的領導人峰會）並置，旨在構建一個關於「跨大西洋紐帶 enduring」的正面敘事。其潛台詞是，儘管領導人之間可能存在公開的齟齬，但支撐著聯盟的，是更為深厚的地緣政治現實、共同的價值觀，以及最重要的—廣泛而堅實的民意。史托騰伯格在報告前言中寫道：「儘管存在關於跨大西洋紐帶強度的疑問，但現實是，我們共同所做的事情比過去許多年都多。」這句話，正是對這種「數據vs.戲劇」（Data vs. Drama）二元性的精準概括。
然而，這份充滿信心的民意報告，也無法完全掩蓋潛在的隱憂。雖然總體支持度高，但在不同國家之間，支持度的差異依然顯著。此外，民調也反映出年輕一代對北約的認知和支持度，相較於經歷過冷戰的長輩，呈現出一定的下降趨勢。這提醒著聯盟，其合法性並非一勞永逸，它需要在新的時代，向新一代的公民，不斷地、清晰地闡釋自身存在的理由與價值。但無論如何，在2019年這個充滿了對聯盟未來的悲觀預測的年份，這份民調報告的發布，本身就是一次強有力的戰略溝通，它試圖將關於聯盟健康狀況的討論，從基於個別領導人言論的印象式評判，拉回到基於廣泛民意數據的實證性分析之上。
後《中程飛彈條約》時代的威懾與防禦
2019年，在北約的威懾與防禦議程上，最為重大的事件莫過於《中程飛彈條約》（INF Treaty）的正式終結。這份自1987年以來維繫了歐洲戰略穩定的軍控基石，在當年8月2日因俄羅斯持續多年的違約行為而宣告死亡。年度報告在「威懾、防禦與對話」一章中，詳細闡述了聯盟如何應對這一軍控體系崩潰所帶來的嚴峻挑戰，其應對措施是一套經過精心校準的、旨在確保威懾可信度、同時避免陷入失控軍備競賽的組合拳。
報告明確指出，INF條約的終結，「是俄羅斯一再違規的結果」。在條約失效後，北約立即採取了「具體步驟」，以適應一個更不穩定、更具威脅的戰略環境。這些步驟的核心，並非是如某些人擔憂的那樣，在歐洲部署新的陸基核飛彈來「以牙還牙」。恰恰相反，聯盟的應對是「慎重的、防禦性的、且協調一致的」。報告將這些措施歸納為幾個方面：
首先，是強化「情報、監視與偵察」（Intelligence, Surveillance and Reconnaissance, ISR）能力。這意味著聯盟將投入更多資源，利用衛星、偵察機、無人機和地面雷達等手段，來更精準、更及時地監控俄羅斯新型中程飛彈（如9M729）的部署動態與活動情況。知己知彼，是有效威懾的第一步。
其次，是加強「防空與飛彈防禦」系統。面對來自俄羅斯的新型巡弋飛彈威脅，北約將繼續升級其一體化防空與飛彈防禦（IAMD）體系，包括部署更先進的攔截飛彈（如「愛國者」系統的升級版）和預警雷達，以提升其攔截來襲目標的能力。
第三，是調整「常規部隊態勢」。這包括舉行更具針對性的軍事演習，演練如何在受到中程飛彈威脅的環境下進行作戰；調整關鍵基礎設施（如機場、港口、指揮中心）的防護等級，使其更具生存能力；以及發展自身的、符合現有軍控條約的常規遠程精確打擊能力（例如，通過空射或海基巡弋飛彈），以確保聯盟具備對等的反擊選項。
最後，報告強調，聯盟將採取措施，「保障北約核威懾的持續有效性」。這是一個措辭謹慎但意義深遠的表述。它意味著北約將確保其自身的核威懾力量（主要由美國的戰略核力量、英國和法國的獨立核力量，以及部署在歐洲的美軍戰術核武器構成）保持高度的可信度和戰備水平，以威懾任何潛在的核冒險。
這一系列措施的背後，是一種清晰的戰略邏輯：北約的目標，不是與俄羅斯進行一場對等的、以數量對數量的軍備競賽，而是通過提升自身的整體防禦韌性、態勢感知能力和多領域反擊能力，來抵消俄羅斯新型飛彈所帶來的軍事優勢，從而重建威懾的穩定性。在採取這些軍事應對措施的同時，報告也重申，北約盟國「仍然堅定地致力於維護有效的國際軍備控制、裁軍和不擴散」。這表明，聯盟的大門並未對未來的軍控談判關閉，但任何新的談判，都必須建立在一個更為現實、更能被有效核查的基礎之上。後INF時代的歐洲安全，註定將在這種威懾強化與軍控探索的艱難平衡中前行。
安全的貨幣—連續五年的國防投資增長
在北約所有關於戰略適應和能力現代化的宏大計畫背後，都存在一個最為根本的基礎：充足且可持續的財政投入。2019年度報告在「投資於安全」一章中，以充滿信心的語氣，詳細闡述了聯盟在「負擔分擔」這一長期存在的內部挑戰上所取得的顯著進展。這些數據，不僅是對聯盟軍事實力增強的量化證明，更是在跨大西洋關係持續緊張的背景下，歐洲盟國與加拿大為維護聯盟團結而付出的最實質性的「政治貨幣」。
報告的核心數據清晰而有力：2019年，是歐洲盟國與加拿大國防開支「連續增長的第五年」。從2018年到2019年，其國防開支的「實際增長率達到了4.6%」。這一持續多年的增長趨勢，標誌著自冷戰結束後長達二十五年的「和平紅利」時代已徹底終結，歐洲國家正在以一種嚴肅而持久的方式，為一個更具威脅性的世界重新進行武裝。
在衡量「負擔分擔」承諾的兩個關鍵指標上，報告也呈現了積極的畫面。第一，關於將國防開支提升至佔本國GDP 2%的目標，報告指出，在2019年，已有九個盟國達到了這一標準。這與幾年前僅有三個國家達標的情況相比，是一個巨大的進步。這九個國家除了長期達標的美國、英國、希臘、愛沙尼亞和拉脫維亞外，還包括了近年來大力增加投入的波蘭、立陶宛、羅馬尼亞，顯示出東翼盟國在面對直接威脅時的強烈緊迫感。
第二，關於將國防預算中超過20%用於重大裝備採購和研發的目標，這一指標在某種程度上比2%的目標更能反映軍隊的現代化水平。報告顯示，絕大多數盟國在2019年都滿足了這一要求，表明新增的國防預算，正在被有效地轉化為聯盟急需的、更先進的作戰飛機、海軍艦艇、裝甲車輛和網路防禦系統。
報告中最具前瞻性和政治意涵的數據，是關於未來累計增長的預測。報告指出，從2016年到2020年，歐洲盟國和加拿大將為其國防預算累計增加1300億美元。而根據各國在2019年提交的國家計畫，到2024年底，這一累計增長總額將達到驚人的4000億美元。這筆龐大的資金，將為北約的各項現代化計畫—從「戰備倡議」（Four Thirties）到指揮體系的全面改革—提供堅實的物質基礎。
然而，這份報告發布於2020年3月，這一特殊的時點為這些樂觀的數據蒙上了一層不確定的陰影。報告中所引用的、基於2019年經濟狀況的國家計畫，完全沒有預料到一場全球性的新冠病毒大流行即將來臨。這場疫情，將在2020年及之後的數年裡，對全球經濟造成毀滅性的衝擊，並對各國政府的財政預算構成前所未有的巨大壓力。在醫療、失業救濟和經濟刺激計畫需要數萬億資金的背景下，各國是否還能維持其增加國防開支的承諾，成為了一個巨大的未知數。因此，這份記錄了2019年財政成就的報告，在某種程度上，也成為了一個歷史的基準點。它所描繪的國防投資上升軌跡，在發布的那一刻，就已面臨著被一場非軍事性的全球危機所打斷的嚴峻風險。
動盪邊界上的穩定之錨—從阿富汗到科索沃
北約的安全，不僅僅取決於其在本土的威懾與防禦能力，同樣深刻地受到其周邊地區穩定狀況的影響。年度報告在「投射穩定」（Projecting Stability）一章中，詳細闡述了聯盟如何通過其在海外的軍事任務和與夥伴國的合作，來管理和應對其邊界之外的危機，從而為自身的安全構築一道戰略緩衝帶。2019年，聯盟的兩項最為重要的海外任務—在阿富汗的「堅決支持任務」和在科索沃的「科索沃和平實施部隊」—都經歷了關鍵的發展。
在阿富汗，2019年是充滿了矛盾與希望的一年。「堅決支持任務」（Resolute Support Mission, RSM）的核心使命，依然是為阿富汗國家國防與安全部隊（ANDSF）提供「訓練、建議和協助」。在這一框架下，來自盟國與夥伴國的數萬名官兵，繼續幫助ANDSF提升其作戰、後勤和指揮能力。然而，這一年工作的最大背景，是美國與塔利班之間正在加速進行的和平談判。這場旨在結束長達十八年戰爭的談判，在2019年取得了實質性進展，但也給RSM的未來帶來了巨大的不確定性。北約的任務，是在維持對ANDSF支持、確保其在戰場上不至崩潰的同時，為一個潛在的、包含塔利班在內的政治解決方案做好準備。這是一項極為精細的平衡工作：既要保持軍事壓力以促成談判，又不能讓軍事行動破壞脆弱的政治進程。
報告發布之時，這一進程已取得了決定性突破。2020年2月29日，美國與塔利班在卡達多哈簽署了歷史性的和平協議，為美國及北約部隊在未來14個月內分階段撤出阿富汗，制定了時間表。因此，當年度報告回顧2019年的RSM時，它實際上是在為這項北約歷史上規模最大、歷時最久的海外軍事介入行動，書寫最後的篇章之一。
與阿富汗的動盪與不確定形成對比的，是北約在科索沃的長期維和任務。「科索沃和平實施部隊」（Kosovo Force, KFOR）自1999年以來，始終是維護該地區安全與穩定的最終保障者。報告指出，KFOR的任務，是根據聯合國安理會第1244號決議，繼續為維護一個安全穩定的環境和所有人的行動自由做出貢獻。在2019年，儘管科索沃的總體安全局勢保持穩定，但其與塞爾維亞之間的政治關係依然緊張。KFOR在其中扮演著一個不可或缺的、中立的威懾與調解角色，其存在本身，就有效防止了小規模的政治摩擦演變為大規模的族群衝突。報告強調，北約與聯合國、歐盟等其他國際行為者密切合作，共同支持科索沃的發展，並幫助其建立專業、民主和多族裔的安全架構。KFOR的成功，體現了北約在長期、複雜的戰後穩定行動中所積累的豐富經驗，是其「投射穩定」能力的經典範例。
這些「投射穩定」的任務—從阿富汗的山區到伊拉克的平原，再到科索沃的丘陵—代表了聯盟對其安全的長期投資，這是一種戰略信念，即在其周邊地區未受控制的不穩定，將不可避免地向其核心地帶遷移。這些任務雖然耗資巨大、充滿挑戰，且往往得不到公眾的充分理解，但它們卻是北約作為一個全球性安全行為者，為維護以規則為基礎的國際秩序所做出的最為實質性的貢獻。
一份來自劇變前夜的最終記錄
2019年度報告，以其詳盡的數據和對各項工作的全面回顧，成功地描繪出一個在七十歲高齡之際，依然在制度上強健、財政上處於復甦軌道、並在戰略上積極適應新時代挑戰的北大西洋公約組織。它所呈現的，是一個在2019年取得了諸多實質性進展的聯盟：成功應對了《中程飛彈條約》的崩潰，將太空納入了其防禦版圖，首次開始集體應對中國的崛起，並連續第五年實現了歐洲盟國國防開支的增長。報告中首次公布的民意調查結果，更為這一切成就提供了堅實的民主合法性基礎，證明了跨大西洋紐帶在民眾心中依然牢固。
然而，這份報告的歷史宿命，是成為一份來自「劇變前夜」的最終記錄。它在2020年3月19日發布，這一天，義大利的單日新冠死亡人數首次超過了中國，世界衛生組織已在一周前宣布全球大流行，歐美的各大城市正陸續進入封鎖狀態。報告中所討論的一切—從軍事演習的規模，到國防預算的預測，再到全球部署的部隊—都在一夜之間，被一個更為根本、更具普遍性的威脅所籠罩。
這場突如其來的全球大流行病，將以一種前所未有的方式，考驗報告中所提及的每一個概念。聯盟的「韌性」，將不再僅僅是抵禦網路攻擊或虛假資訊，而是整個社會的醫療、經濟和治理體系在巨大壓力下的應變能力。盟國之間的「團結」，將不再僅僅體現在共同部署戰鬥群，更體現在是否願意在爭奪呼吸機、疫苗和個人防護裝備的全球競賽中相互協作。「關鍵基礎設施保護」，將更多地指向醫院、實驗室和疫苗生產線的安全。
因此，2019年度報告，在不經意間成為了一個時代的絕響。它詳盡地記錄了北約在傳統與新興地緣政治威脅下的最後一年的「正常」運作。它所描繪的那個由大國競爭、區域衝突所定義的世界，雖然充滿挑戰，但其遊戲規則在很大程度上仍然是已知的、可分析的。而2020年開啟的，則是一個充滿了更多未知數的時代，一個非傳統安全威脅可能比傳統軍事威脅更具顛覆性的時代。這份報告，因此成為了一個不可或缺的歷史參照點，一個衡量世界在經歷了這場世紀疫情的洗禮後，究竟發生了多麼深刻變化的基準。
資料來源：
The Secretary General’s Annual Report 2019
https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_174406.htm