撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2016年2月1日，非洲聯盟（AU）在衣索比亞首都阿迪斯阿貝巴舉行的第二十六屆峰會上，做出了一項對其自身信譽與非洲大陸集體安全架構具有深遠影響的艱難決定。經過一場氣氛緊張的閉門會議後，非盟和平與安全事務專員斯梅爾·謝爾吉（Smail Chergui）宣布，原先計畫向深陷危機的蒲隆地部署一支五千人規模的維和部隊（MAPROBU）的方案將被推遲，直到獲得蒲隆地政府的同意為止。這項決策，實質上是對蒲隆地總統皮埃爾·恩庫倫齊扎（Pierre Nkurunziza）領導的政府的妥協。恩庫倫齊扎政府此前已多次強硬表態，稱任何未經其許可的外部軍事部署，都將被視為「入侵行為」。非洲聯盟的這一退讓，不僅使其最具雄心的干預原則—《非盟組織法》第四條(h)款—在首次面臨真正考驗時便遭遇重挫，更引發了國際社會對於該組織是否有能力與意願保護非洲平民免受大規模暴行之害的深刻質疑。
這次峰會的決定，是在蒲隆地國內暴力情勢持續惡化、人道主義危機不斷加劇的背景下做出的。自2015年4月，恩庫倫齊扎總統宣布尋求備受爭議的第三個任期以來，該國已陷入一場致命的政治危機。根據聯合國的警告，這場危機已導致數百人喪生，並迫使超過二十三萬人逃往鄰國成為難民，使蒲隆地面臨重蹈1993至2006年血腥內戰覆轍的巨大風險。正是在這種「嚴重情勢」下，非洲聯盟首次考慮啟用其組織法中，為應對戰爭罪、種族滅絕和反人類罪而賦予的、可以不經當事國同意進行干預的權力。聯合國秘書長潘基文在峰會開幕時，亦明確表達了派遣部隊以遏制暴力的必要性。然而，這項旨在實踐「保護責任」（Responsibility to Protect）原則的歷史性動議，最終在成員國之間對國家主權的傳統堅守面前，宣告失敗。
分析人士指出，非盟的這一決策，是多重因素共同作用的結果。一方面，恩庫倫齊扎政府成功地發動了一場有效的外交與宣傳攻勢，將外部干預描繪成對其國家主權的侵犯，成功地贏得了部分國家的同情與支持。另一方面，許多非洲國家領導人本身對於開創一個「未經同意即部署軍隊」的先例，抱持著深切的憂慮。他們擔心，這一先例一旦確立，未來可能被用來對付自己國內的政治危機，從而侵蝕了國家主權這一國際關係的基石。非洲安全研究所（ISS）的專家史蒂芬妮·沃爾特斯（Stephanie Wolters）警告稱，非盟的退讓，可能會「激化武裝反對派」，並「導致該國暴力事件的升級」。如今，非盟選擇派遣一個高級別代表團前往布瓊布拉進行對話，試圖說服恩庫倫齊扎政府接受維和部隊。然而，在一個已經明確拒絕干預的政府面前，這個代表團的斡旋空間與成效，顯得極其有限。這次決策，不僅將蒲隆地平民的命運置於更大的不確定性之中，更暴露了非洲聯盟在崇高的泛非主義理想與複雜的成員國政治現實之間的深刻裂痕。
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Lia Independent Media 台北報導
一場原則的攤牌
在衣索比亞首都阿迪斯阿貝巴的非洲聯盟總部，一場關乎數十萬人命運、更關乎整個大陸集體安全理念未來的閉門會議，正緊張地進行。會議的主題，是中非小國蒲隆地日益失控的政治與人道主義危機。擺在非洲各國領導人面前的，是一個前所未有的棘手選項：是否要授權部署一支五千人規模的維和部隊，以保護平民、防止大規模暴行—即便這項部署遭到了蒲隆地現任政府的決絕反對。
2016年1月31日晚間，答案揭曉。非盟和平與安全事務專員斯梅爾·謝爾吉在記者會上宣布，派遣部隊的計畫將被擱置，「直到獲得布瓊布拉（蒲隆地首都）的許可」。取而代之的，是一個高級別代表團將被派往蒲隆地，「就對話與說服總統同意維和部隊一事，與政府進行討論」。
這個看似溫和、轉向外交途徑的決定，在許多觀察家看來，無異於非洲聯盟的一次重大挫敗。這是在其最具革命性的法律條款—賦予聯盟在「嚴重情勢」下進行干預權力的《非盟組織法》第四條(h)款—與根深蒂固的國家主權原則之間的一場正面對決中，後者取得的決定性勝利。這場勝利的代價，可能是蒲隆地持續的流血與動盪，以及非洲大陸集體安全承諾的可信度所遭受的沉重打擊。
危機的根源與非盟的雄心
要理解這次決策的深遠影響，必須回溯到危機的起點。2015年4月，蒲隆地總統皮埃爾·恩庫倫齊扎宣布，他將尋求第三個總統任期。此舉立即引爆了該國潛藏已久的政治炸藥。反對派認為，這一決定公然違背了2000年簽署的《阿魯沙和平與和解協議》的精神。正是這份協議，結束了蒲隆地長達十三年、造成約三十萬人死亡的胡圖族與圖西族之間的血腥內戰，並對總統任期做出了不成文的限制。
恩庫倫齊扎的決定，被視為對這份和平基石的背叛。首都布瓊布拉爆發了大規模的和平抗議，但很快遭到了安全部隊的暴力鎮壓。同年5月，一場失敗的軍事政變，更進一步加劇了局勢的惡化。政府開始了對反對派、獨立媒體與公民社會的大規模清洗，暗殺、強迫失蹤與酷刑的報告層出不窮。作為回應，反對派也逐漸走向武裝化，針對軍警的零星襲擊日益增多。
聯合國與各人權組織不斷發出警告，稱該國的言辭與暴力正在日益種族化，一場更大規模的內戰甚至種族清洗的風險正在急劇升高。截至2016年初，危機已導致數百人死亡，並迫使超過二十三萬驚恐的平民逃往坦尚尼亞、盧安達等鄰國，釀成了嚴重的人道主義危機。
正是在這樣一個歷史可能重演的危急關頭，非洲聯盟開始考慮採取其工具箱中最激進、也最具爭議的工具。與其前身「非洲統一組織」（OAU）嚴格奉行「不干涉內政」原則不同，2002年成立的非洲聯盟，在其根本大法《非盟組織法》中，納入了一項革命性的條款—第四條(h)款。該條款規定，為應對「嚴重情勢，即：戰爭罪、種族滅絕和反人類罪」，非盟「有權在一個成員國進行干預」。
這條款的誕生，源於非洲對1994年盧安達大屠殺期間，國際社會（包括非洲自身）袖手旁觀的慘痛記憶。它代表著一種從「不干涉」到「不漠視」（non-indifference）的哲學轉變，確立了非洲國家有保護非洲平民的集體「保護責任」。向蒲隆地派遣一支名為「非洲預防與保護團」（MAPROBU）的五千人部隊的提議，正是基於這一條款，旨在阻止最壞的情況發生。這本應是非盟證明其與舊時代決裂、有能力捍衛自身原則的歷史性時刻。
主權的堡壘—決策背後的政治
然而，理想的豐滿，遭遇了現實的骨感。恩庫倫齊扎政府從一開始就對維和部隊的提議，表現出極度的敵意與抗拒。他們巧妙地運用了主權這一在後殖民時代非洲大陸最為神聖不可侵犯的政治話語，發動了一場成功的外交反擊戰。
布瓊布拉當局將MAPROBU的部署，描繪成一場由外部勢力策劃的「入侵」，是對其國家主權的粗暴踐踏。他們威脅稱，任何未經邀請進入蒲隆地的外國軍隊，都將被視為侵略者並予以還擊。這種強硬的姿態，立即給非洲聯盟製造了一個巨大的難題：維和部隊的部署，很可能不再是維持和平，而是一場需要「戰鬥進入」（fighting its way in）的軍事干預，這將大大提高行動的複雜性、風險與傷亡。
更重要的是，恩庫倫齊扎政府的立場，在非盟內部找到了廣泛的共鳴。許多非洲國家的領導人，特別是那些長期執政或國內面臨政治不穩定因素的領袖，對第四條(h)款的啟用，本身就心存疑慮。在他們看來，這項條款是一柄雙刃劍—今天它可以被用來保護蒲隆地的平民，明天它就可能被用來干涉自己國家的「內部事務」。他們擔心，一旦開創了在成員國政府反對下強行部署軍隊的先例，將會打開一個潘朵拉的盒子，從根本上動搖國家主權這一國際關係的基石，以及他們自身權位的穩固。
因此，在阿迪斯阿貝巴的閉門會議中，一場關於原則的激烈辯論展開了。以南非、坦尚尼亞等國為代表的、更為謹慎的力量，主張尊重蒲隆地的主權，優先透過對話解決危機。他們認為，強行干預只會適得其反，導致局勢進一步惡化。最終，這種觀點佔據了上風。正如南非安全研究所的分析師史蒂芬妮·沃爾特斯所指出的，蒲隆地政府關於國內局勢的「宣傳，似乎贏得了某些國家的支持」。
決策的代價—被犧牲的保護責任
非洲聯盟的最終決定—一種旨在維護組織團結、避免內部分裂的外交妥協—卻可能給蒲隆地人民帶來災難性的後果。
首先，它極大地鼓舞了恩庫倫齊扎政權。非盟的退讓，被布瓊布拉視為其強硬外交策略的勝利。在沒有外部軍事壓力的情况下，該政權可能會感到自己可以更加肆無忌憚地鎮壓反對派，而不必擔心實質性的國際後果。
其次，它可能將反對派推向更絕望的境地。正如沃爾特斯所警告的，這項決定「可能會激化武裝反對派，並導致該國暴力事件的升級」。當和平的政治解決路徑被堵死，而國際社會的保護承諾又被證明是空洞的之後，拿起武器進行鬥爭，可能會被越來越多的反對者視為唯一的選擇。非盟為避免衝突而做出的決定，反而可能催生一場更全面的內戰。
這也讓聯合國等國際夥伴陷入尷尬境地。聯合國秘書長潘基文剛剛在峰會上呼籲派遣部隊，非盟的決定無疑與其立場相左。這凸顯了在應對非洲危機時，國際社會與非洲大陸自身組織之間的步調不一。
最終，這次決策最大的代價，是非洲聯盟自身信譽的損耗。第四條(h)款，曾被譽為非洲人權保護與集體安全理念的基石，是其「不漠視」原則的最終體現。然而，在第一次真正面臨嚴峻考驗時，它就被證明屈服於傳統的國家主權政治。這份決策—一種被包裹在外交辭令中、旨在避免正面衝突的策略性撤退—向非洲大陸所有潛在的獨裁者與人權侵犯者，傳遞了一個危險的信號：只要能足夠強硬地堅守主權的堡壘，他們或許就能在非洲聯盟的干預面前，安然無恙。
如今，一個高級別代表團將啟程前往布瓊布拉。他們肩負著透過對話來化解危機的艱鉅任務。然而，在一個已經成功逼退了整個非洲聯盟的政權面前，他們手中還剩下多少可以斡旋的籌碼，是一個令人深感悲觀的問題。
資料來源
Al Jazeera: African Union decides against peacekeepers for Burundi
https://www.aljazeera.com/news/2016/2/1/african-union-decides-against-peacekeepers-for-burundi
The Guardian: African Union backs down from sending 5,000 peacekeepers to Burundi
https://www.theguardian.com/world/2016/jan/31/african-union-summit-burundi-peacekeepers
Reuters: African Union shelves plan to send peacekeepers to Burundi
https://www.reuters.com/article/idUSKCN0V90O8/
International Crisis Group: Burundi: A Dangerous Third Term
https://www.crisisgroup.org/africa/central-africa/burundi/burundi-dangerous-third-term
Human Rights Watch: Burundi: AU Summit Should Act to Prevent Atrocities
https://www.hrw.org/news/2016/01/28/burundi-au-summit-should-act-prevent-atrocities
UN News: At AU Summit, Ban urges leaders to ‘not relent’ in quest to end violence in Burundi, South Sudan
https://news.un.org/en/story/2016/01/521122
ISS Africa: Will the AU send troops to Burundi without government consent?
https://issafrica.org/iss-today/will-the-au-send-troops-to-burundi-without-government-consent