撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2020年2月5日，歐盟委員會在布魯塞爾公布了一項旨在徹底改革其擴大政策的全新方法論，試圖為一度陷入停滯的西巴爾幹國家入盟進程注入新的動力，並修補歐盟內部的深刻分歧。歐盟睦鄰與擴大事務專員奧利弗·瓦爾赫利（Olivér Várhelyi）在記者會上詳細闡述了這套新程序，其核心圍繞四大原則：可信度（credibility）、可預測性（predictability）、活力（dynamism）以及更強的政治引導（stronger political steer）。此舉被視為歐盟對2019年10月未能就啟動與北馬其頓及阿爾巴尼亞的入盟談判達成共識這一重大挫敗的直接回應。當時，由於法國等部分成員國的堅決反對，導致歐盟的擴大政策信譽受損，並引發了對整個程序有效性的廣泛質疑。新的方法論旨在從根本上解決這些疑慮，其目標不僅是為西巴爾幹地區國家提供一個更清晰、更嚴格且基於績效的入盟路徑，同時也賦予現有成員國在談判過程中更大的監督權力與影響力，從而重建各方對擴大政策的相互信任。
新方法論中最具實質性的改革，體現在談判程序的具體操作層面。其中最關鍵的兩項變革是「集群化」（clustering）談判章節與引入「可逆性」（reversibility）機制。傳統的入盟談判涉及35個獨立的政策領域章節，新方案則將其整合為六個主題集群，例如基礎建設、內部市場、經濟標準等。這種設計旨在使談判更具整體性與連貫性，並允許在候選國完成特定領域的全面改革後，能夠更快地推進整個集群的談判進程。歐盟委員會甚至承諾，如果候選國準備充分，一個集群的談判有可能在一年內完成。至關重要的是，「法治」相關章節將構成一個獨立的基礎性集群，它將是第一個開啟談判的領域，也將是最後一個關閉的領域，確保候選國在法治、基本權利和民主制度方面的改革貫穿整個入盟過程的始終。與此同時，「可逆性」機制的引入，是對持懷疑態度成員國的直接回應。該機制明確規定，若候選國在改革進程中出現停滯甚至倒退，歐盟不僅可以暫停談判，甚至可以重新開啟已經關閉的談判章節，從而確保整個過程的嚴肅性與績效導向。
此番改革的政治意涵遠超其技術性調整。這是馮德萊恩領導下的新一屆歐盟委員會為重振擴大政策所做的核心努力，將其定位為一項攸關歐盟自身利益的「戰略性投資」。瓦爾赫利專員將新的方法論置於一個更宏大的三階段戰略之中：首先是程序革新；其次是基於新程序，重新評估並推動與北馬其頓、阿爾巴尼亞展開入盟談判；最後，則是在同年五月的歐盟-西巴爾幹札格瑞布峰會上，推出一項針對該地區的重大經濟發展計畫。這一系列舉措旨在向西巴爾幹地區傳達一個明確信號：儘管門檻更高、監督更嚴，但歐盟完全成員國的願景依然真實存在。同時，它也試圖說服歐盟內部，特別是法國、荷蘭等國，新的程序設計已經充分吸取了過去的教訓，能夠有效防止改革不徹底的國家加入聯盟。然而，這套精心設計的方案能否真正彌合歐盟內部的政治分歧，以及西巴爾幹國家是否會將其視為一個更公平的機會而非更高的壁壘，仍有待時間的檢驗。
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Lia. Independent Media 台北報導
2020年2月5日，布魯塞爾的空氣中瀰漫著一種謹慎的期盼。在經歷了數月的內部爭議與外交挫敗後，歐盟委員會正式推出了一套旨在挽救其核心對外政策—擴大政策—的全新談判方法論。這不僅是一次技術性的程序更新，更是一次深刻的政治自省，試圖為西巴爾幹地區國家描繪一條更為嚴苛但或許也更為清晰的通往歐盟成員國資格的道路。
歐盟睦鄰與擴大事務專員奧利弗·瓦爾赫利在記者會上，以堅定的語氣闡述了這項改革的迫切性與重要性。他坦言，此舉的直接導火線是2019年10月歐洲理事會未能就啟動與北馬其頓及阿爾巴尼亞的入盟談判達成一致。那次會議的失敗，不僅令兩個已經根據歐盟要求付出巨大政治代價的候選國深感失望，也嚴重削弱了歐盟在西巴爾幹地區的影響力與政策信譽。法國總統馬克宏當時的堅決反對，以及荷蘭、丹麥等國的附和，暴露了歐盟內部對擴大政策的深層次疑慮：現行的談判程序被認為過於機械化、缺乏足夠的政治監督，且一旦啟動便幾乎不可逆轉。
正是為了解決這些被瓦爾赫利稱為「失敗的根本原因」，歐盟委員會設計了這套基於四項核心原則的新方法。
第一，重建「可信度」。 這是整個改革的基石。瓦爾赫利強調，新程序旨在「重建西巴爾幹地區與我們及成員國之間的堅實信任」。這意味著對候選國的要求將更加明確，對其改革進展的評估也將更加嚴格。歐盟承諾，只要候選國切實履行改革承諾，歐盟方面也會兌現其推進談判的承諾。這是一種雙向的信譽重建，試圖擺脫過去那種充滿模糊性與政治權宜的互動模式。
第二，確保「可預測性」。 為了避免重演2019年那種「最後一刻的意外」，新方法論強調所有條件和標準都將被更詳細地闡明。更重要的是，成員國將被更深入地邀請參與到對候選國改革進展的監督過程中。它們將有機會分享自己的分析與評估，確保最終的政治決策是建立在廣泛共識的基礎之上，而非僅僅依賴歐盟委員會的年度報告。這實質上是將部分監督權力下放給成員國，以換取它們在關鍵時刻的政治支持。
第三，注入「活力」。 為了克服傳統談判模式的冗長與低效，新方案引入了最具創新性的變革—將傳統的35個談判章節整合為六大主題集群—例如基礎建設、內部市場、公共行政改革等。這種集群化的設計，意在使改革更具系統性。候選國需要對一個政策領域進行全面的改革，一旦達標，整個集群的談判便可快速推進。瓦爾赫利甚至提出了極具吸引力的願景：「如果他們準備好了改革…我們準備在一年內完成屬於該集群的章節談判。」考慮到以往完成單一章節談判動輒需要數年，這無疑是一個巨大的激勵。
第四，強化「政治引導」。 新方法論明確指出，擴大政策本質上是一個政治項目，而非技術官僚的流程。因此，必須在各個層級加強政治對話。歐盟領導人將至少每年舉行一次針對西巴爾幹擴大進程的辯論。此外，候選國的部長將被邀請參與歐盟理事會中與其相關的政策討論，例如在討論「展望2020科研計畫」時，讓這些國家的代表能夠親身體驗作為成員國的運作模式與要求。這種漸進式的融合，旨在培養候選國的「成員國思維」，同時也讓現有成員國更早地熟悉未來的夥伴。
在這四大原則的框架下，兩項具體的制度設計尤為引人注目。
首先是法治條件的絕對核心地位。在新方法下，「法治與基本權利」集群將是第一個開啟談判的，也必須是最後一個完成的。這意味著，任何國家在司法獨立、反腐敗、保障基本人權和民主制度方面若無持續且實質的進展，其整個入盟進程都將被凍結。這項設計直接回應了許多西歐國家對西巴爾幹地區普遍存在的腐敗和國家俘獲（state capture）問題的深切擔憂。
其次，也是最具威懾力的，是「可逆性」條款的正式引入。瓦爾赫利毫不諱言，這是成員國輿論中最強烈的呼聲之一。如果候選國在改革上停滯不前，甚至出現倒退，歐盟將採取相應的措施。這些措施可能包括暫停特定領域或所有領域的談判，甚至重新開啟已經宣告完成的談判章節。在最嚴重的情況下，歐盟還可以全面中止其入盟進程。這一條款賦予了歐盟前所未有的制衡手段，徹底打破了過去談判進程「只進不退」的慣例，向候選國的政治精英傳遞了一個明確的訊息：改革必須是真實且可持續的，任何形式的倒退都將產生嚴重後果。
歐盟委員會的這番努力，顯然是為了在兩個看似矛盾的目標之間尋找一個精巧的平衡點。一方面，它需要向西巴爾幹地區的夥伴們證明，儘管過程更為艱難，但通往歐盟的大門並未關閉。這對於穩定該地區、防止其倒向俄羅斯、中國等其他外部力量至關重要。瓦爾赫利也明確表示，委員會將在本月內提交關於北馬其頓和阿爾巴尼亞的最新進展報告，並希望在五月的札格瑞布峰會前，能夠最終就啟動談判做出決定。
另一方面，這套新方案更是為了說服歐盟內部的「懷疑論者」。通過賦予成員國更大的監督權、設立嚴格的法治門檻以及引入可逆性懲罰機制，布魯塞爾試圖向巴黎、海牙等地證明，新的擴大程序將是嚴謹、可控且結果導向的。
然而，這套精心設計的改革方案能否成功，依然面臨重重考驗。對於西巴爾幹國家而言，更高的門檻和可逆性條款可能會被解讀為一種信任的缺失，甚至是一種不斷移動的球門。特別是像北馬其頓這樣，已經為了入盟而付出了更改國名等巨大國內政治成本的國家，任何新的不確定性都可能引發民眾的失望情緒。此外，對於該地區根深蒂固的政治與經濟問題，僅靠一套外部的談判方法論是否足以推動根本性的變革，仍是一個巨大的未知數。
歸根結底，歐盟的擴大政策從來都不只是一個技術問題，而是一個關於歐盟身份認同、未來方向和政治意願的根本性問題。歐盟委員會此次推出的新方法論，提供了一套更為精良的工具。但是，工具本身無法決定最終的結果。未來數月，當歐盟成員國再次審視北馬其頓和阿爾巴尼亞的申請時，將是檢驗這套新方案能否真正彌合內部分歧、重塑擴大政策未來的第一次，也可能是最關鍵的一次測試。
資料來源
European Commission: Remarks by Commissioner Olivér Várhelyi at the press conference on the revised enlargement methodology
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_20_202
Politico Europe: Commission proposes new EU enlargement rules
https://www.politico.eu/article/commission-proposes-new-eu-enlargement-rules/
Reuters: EU executive proposes tougher membership process to unblock enlargement
https://www.reuters.com/article/us-eu-enlargement/eu-executive-proposes-tougher-membership-process-to-unblock-enlargement-idUSKBN1ZZ165
Financial Times: EU to offer Western Balkans new path to membership
https://www.ft.com/content/3d1e6a26-47f5-11ea-aee2-9ddbdc86190d
Balkan Insight: EU Unveils New ‘Reversible’ Enlargement Methodology
https://balkaninsight.com/2020/02/05/eu-unveils-new-reversible-enlargement-methodology/
Radio Free Europe/Radio Liberty: EU Unveils New 'Stricter' Bloc-Enlargement Plan
https://www.rferl.org/a/eu-unveils-new-stricter-bloc-enlargement-plan/30418578.html
Euractiv: EU Commission tables new enlargement methodology
https://www.euractiv.com/section/enlargement/news/eu-commission-tables-new-enlargement-methodology/