撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2025年3月，在美國國會山莊舉行的一場聽證會上，美軍南方司令部（U.S. Southern Command）司令再度就中國在巴拿馬運河區日益增長的商業與基礎設施影響力，向國會議員發出了嚴肅警告。此番表態，標誌著在美國將運河完全控制權移交給巴拿馬超過二十五年之後，這條連接兩大洋的黃金水道，已然從一個主權移交的歷史象徵，悄然轉變為美中兩國戰略競爭的前沿地帶。華盛頓的憂慮核心，並非挑戰巴拿馬對運河的主權，而是擔心中資企業透過看似純商業的活動，在這一全球最重要的戰略咽喉，獲得潛在的、可對美國經濟與國家安全構成威脅的槓桿能力。
美國方面的關切主要集中在幾個具體領域。首先，是運河兩端關鍵港口的運營權。長期以來，位於大西洋端的克里斯托瓦爾港（Cristóbal）與太平洋端的巴爾博亞港（Balboa），其貨櫃碼頭的特許經營權一直由香港企業「和記黃埔」（CK Hutchison）所持有。儘管和記黃埔是一家在香港註冊的跨國公司，但美國戰略界普遍認為，其與北京當局有著密切聯繫，並擔憂其對港口的控制，可能在未來被用於情報蒐集、技術竊取，甚至在危機時刻，被用來干擾或阻礙美國海軍及商船的通行。其次，是中國企業在運河周邊基礎設施建設中的深度參與。2018年，由中國交通建設公司與中國港灣工程公司組成的財團，贏得了建造運河第四大橋的合約。雖然該項目因故延遲，但美國方面認為，由中國企業承建此類關鍵基礎設施，存在被植入監控設備或留下可供利用的安全後門的風險。
面對中國影響力的擴張，美國的應對政策，受到1977年簽署的《巴拿馬運河條約》及其附屬的《永久中立與運河營運條約》（簡稱《中立條約》）的深刻塑造。後者在賦予巴拿馬運河永久中立地位的同時，也授予了美國一項關鍵性的、無限期的權利，即「保衛運河免受任何威脅其安全的威脅」的權利與義務。這項條款，成為美國在必要時進行干預的法律基礎，也是其向巴拿馬及北京施加外交壓力的潛在後盾。然而，在21世紀的今天，直接的軍事干預在政治上已是極難想像的選項。因此，美國的政策困境在於：如何在尊重巴拿馬主權、避免重蹈昔日帝國主義覆轍的前提下，有效應對中國的經濟滲透。當前的策略，更多地轉向了外交勸說、推動美國私營部門投資作為替代方案，以及利用《中立條約》所賦予的法律地位，進行威懾性的表態。這場在巴拿馬運河上演的無聲角力，已成為新時代大國競爭的一個縮影。
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Lia. Independent Media 台北報導
巴拿馬地峽，這片地球上最狹窄的陸地之一，卻承載著一條足以撬動全球海上貿易格局的人工水道。巴拿馬運河，自1914年通航以來，不僅是人類工程學上的奇蹟，更是地緣政治力量投射的象徵。1999年12月31日，當星條旗在運河區緩緩降下，巴拿馬國旗冉冉升起之時，世界見證了一個漫長殖民時代的終結，以及一個國家收回主權的歷史性時刻。當時，許多人認為，這條運河的地緣政治屬性將會淡化，回歸其純粹的商業與航運本質。然而，二十五年後的今天，隨著東方一個全新全球性大國的崛起，巴拿馬運河再次被推上了大國競爭的棋盤。美國，這位曾經的運河建造者與管理者，正以一種混雜著歷史遺留權利與未來戰略焦慮的複雜心態，重新審視著這條攸關其國家利益的生命線。
歷史的遺產：《卡特-托里霍斯條約》的雙重面向
要理解當今美國對巴拿馬運河的政策，必須回溯至1977年簽署的《卡特-托里霍斯條約》。這份由時任美國總統吉米・卡特與巴拿馬強人領袖奧馬爾・托里霍斯共同簽署的文件，結束了自1903年以來，美國對運河及運河區長達數十年的永久控制。這項決定在當時的美國國內引發了巨大爭議，許多保守派人士認為，這是對美國戰略資產的輕率放棄。然而，卡特政府則認為，將運河主權歸還巴拿馬，是糾正歷史不公、改善美國與拉丁美洲關係、並確保運河在一個友好而非敵對的環境中長期穩定運作的必要之舉。畢竟，1964年因升旗問題而爆發的血腥暴動，早已證明美國在巴拿馬的準殖民統治已難以為繼。
然而，《卡特-托里霍斯條約》實際上包含兩個獨立但相互關聯的部分。第一部分是《巴拿馬運河條約》，它詳細規定了運河控制權在1999年底前逐步移交的過程。第二部分，也是更為關鍵、且至今仍然完全有效的，是《關於巴拿馬運河永久中立和經營的條約》，通常簡稱為《中立條約》。
這份《中立條約》的核心，是確保巴拿馬運河作為一條國際水道，在和平與戰爭時期，都將對世界所有國家的船隻，保持永久的開放與中立。但更重要的是，該條約在賦予美國「保證人」角色的同時，也為其保留了關鍵的干預權利。條約的修正案明確指出，若運河的中立性受到威脅，美國有權單方面採取其認為必要的任何行動，包括使用武力，來恢復運河的安全與正常運營。這項條款，在當年是為了安撫美國國內的鷹派，確保美國在放棄直接控制後，仍能保護其核心利益。而在今天，它卻意外地成為了美國應對中國在該地區影響力擴張的最重要的法律與外交工具。
龍的足跡：中國在運河的商業佈局
讓華盛頓日益警惕的，並非來自傳統的軍事威脅，而是一種更為微妙、以商業利益為外衣的戰略滲透。自21世紀初以來，特別是巴拿馬在2017年與台灣斷交、轉而與中華人民共和國建交並加入「一帶一路」倡議之後，中國的國有及關聯企業，以前所未見的規模與速度，深入參與到運河及其周邊的經濟活動中。
其中，最令美國國防與情報界關切的，是運河兩端太平洋與大西洋入口處關鍵港口的運營權。香港的和記港口集團，長期以來透過特許經營權，控制著克里斯托瓦爾港與巴爾博亞港的貨櫃碼頭。美國南方司令部的歷任指揮官，都曾在國會聽證會上反覆強調，由一家與北京關係密切的公司控制全球最重要航運路線的進出口，本身就構成了潛在的國家安全風險。這種風險被稱為「雙重用途」困境：純粹的商業基礎設施，在特定情況下，可以被輕易地轉用於軍事或情報目的。例如，利用港口的起重機與傳感器網絡，蒐集進出港口的美國海軍艦艇的聲學與電子信號情報；或在最極端的情況下－如台海發生衝突時－透過港口罷工、拖延作業等方式，遲滯美國的軍事與後勤調動。
除了港口，中國企業還積極參與運河周邊的重大基礎設施建設。2018年，中國交通建設公司與中國港灣工程公司的組合，贏得了建造橫跨運河的第四座大橋的龐大合約。美國部分專家擔憂，在此類關鍵基礎設施的建設過程中，中方可能預先植入難以察覺的監控設備，或留下可供網絡攻擊利用的漏洞。
華盛頓的兩難：如何在不干預的情況下競爭
面對中國在自家「後院」的戰略佈局，美國的應對策略顯得頗為棘手，陷入了如何在維護自身安全利益與尊重他國主權之間取得平衡的兩難境地。
首先，在外交層面上，華盛頓持續向巴拿馬政府施壓，提醒其警惕與中國經濟合作背後可能隱藏的戰略風險。這種外交努力在一定程度上取得了成效。巴拿馬現任總統勞倫蒂諾・科爾蒂索（Laurentino Cortizo）的政府，相較於其前任，對「一帶一路」的熱情明顯降溫，並在一些基礎設施項目上，表現出向美國及西方企業傾斜的姿態。
其次，美國正試圖推動本國的私營部門，為拉丁美洲國家提供一個替代中國方案的選項。許多美國官員承認，過去數十年，美國在促進與激勵本國企業參與拉美大型基礎設施項目方面「有所懈怠」，從而為中國的國家資本主義模式留下了巨大的真空地帶。如今，華盛頓正試圖透過「美洲發展倡議」（Growth in the Americas Initiative）等框架，鼓勵美國企業更積極地投入該地區的港口、能源與數位基礎設施建設。
最後，便是以《中立條約》為後盾的軍事威懾選項。儘管在當前的國際氛圍下，美國單方面出兵干預巴拿馬運河的可能性微乎其微，因為這將極大地損害美國的國際形象，並疏遠整個拉丁美洲。然而，《中立條約》所賦予的合法干預權，本身就是一種強大的威懾力量。它如同一柄懸而未發的利劍，時刻提醒著所有相關方，美國對確保運河永久中立的承諾，是有著最終武力保障的。
巴拿馬運河的現狀，是21世紀大國競爭模式的一個縮影。這場競爭的主戰場，已不再是傳統的軍事基地與同盟條約，而是延伸到了港口碼頭、橋樑建設、光纖電纜與數位網絡等看似非軍事的領域。美國正努力調整其傳統的、以「門羅主義」為思想底色的拉美政策，以適應一個經濟影響力與戰略滲透力同等重要的新時代。未來，巴拿馬運河的航道能否繼續保持暢通與中立，將不僅取決於條約的文本或軍艦的噸位，更取決於美國與中國，哪一方能為巴拿馬乃至整個區域，提供一個更具吸引力、更可持續、也更值得信賴的發展夥伴關係。
資料來源
U.S. Southern Command：Posture Statement of General Laura Richardson, Commander, United States Southern Command, Before the 118th Congress
https://www.southcom.mil/Media/Speeches-Transcripts/Article/3705915/posture-statement-of-general-laura-richardson-commander-united-states-southern/
Council on Foreign Relations (CFR)：China’s Growing Influence in Latin America
https://www.cfr.org/backgrounder/china-influence-latin-america-argentina-brazil-venezuela-security-military-trade
Congressional Research Service (CRS)：Panama: An Overview
https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11234
Reuters：US warns Panama about risks of using Chinese telecoms equipment
https://www.reuters.com/article/idUSKBN1WW2OY/
The Associated Press (AP)：Panama is the latest diplomatic prize in the China-Taiwan rivalry
https://apnews.com/article/31c9e8d3dfb841e1a5f6e811197779de
Center for Strategic and International Studies (CSIS)：Watching China in Panama
https://www.csis.org/analysis/watching-china-panama
U.S. Department of State (Office of the Historian)：The Panama Canal and the Torrijos-Carter Treaties
https://history.state.gov/milestones/1977-1980/panama-canal