撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2016年9月19日，在紐約聯合國總部，193個會員國以全體鼓掌一致通過的方式，採納了《關於難民和移民的紐約宣言》（New York Declaration for Refugees and Migrants）。這份宣言的誕生，是國際社會對二戰以來最嚴峻的全球性人口流離失所危機所做出的最高級別政治回應。在當時，全球因衝突、暴力與迫害而流離失所的人數已超過六千五百萬，特別是自2011年以來持續延燒的敘利亞戰爭，引發了數百萬人逃離家園，徹底壓垮了鄰近接收國的承載能力，並在2015年引爆了歐洲的移民危機，深刻地撼動了既有的國際保護體系。面對此情此景，《紐約宣言》代表著各國政府首次共同承認，現行的難民應對機制存在著根本性的缺陷，即責任與負擔的分配極不公平，亟需建立一個更具可預測性、更系統化的國際合作框架。正如聯合國難民事務高級專員菲利波·格蘭迪（Filippo Grandi）所言，這份宣言「填補了國際保護體系中一個長期存在的空白—即真正地分擔對難民的責任」。
宣言的歷史背景，是一幅由人道災難與政治失能交織而成的黯淡圖景。敘利亞戰爭的長期化，使得土耳其、黎巴嫩、約旦等國接收了數百萬難民，其教育、衛生、住房與社會基礎設施承受著難以想像的壓力，而國際社會提供的援助卻長期嚴重不足。2015年夏天，絕望的難民與尋求更好生活的移民，匯聚成一股巨大的人潮，取道危險的地中海與巴爾幹路線湧向歐洲。這場危機不僅暴露了歐盟內部在庇護政策上的深刻分歧，更催化了許多國家內部排外主義與極右翼政治勢力的抬頭。舊有的《都柏林規則》——即要求尋求庇護者必須在第一個抵達的歐盟國家申請庇護—在現實面前形同虛設，導致希臘、義大利等前線國家不堪重負。這場危機無情地揭示了一個事實：建立在1951年《難民地位公約》基礎上的國際難民保護體系，其設計初衷是為了應對二戰後的歐洲局勢，如今在面對全球化時代大規模、長期化、混合性的人口流動時，已顯得力不從心。國際社會迫切需要一份新的政治共識，以超越臨時性的、資金嚴重不足的人道主義援助模式。
在此背景下，《紐約宣言》的核心貢獻，並非創造新的法律義務，而是提出了一套全新的應對範式，並為未來的具體行動擘劃了路線圖。宣言的核心創新，是提出了「全面難民應對框架」（Comprehensive Refugee Response Framework, CRRF）。這套框架的核心，是一種務實的典範轉移—承認單純的人道主義援助已不足以應對長期化的難民危機，必須從一開始就納入發展領域的行動者，將難民視為能夠貢獻東道國的經濟個體—從而試圖將庇護的負擔轉化為共同發展的機遇。CRRF的四大目標——減輕對東道國的壓力、增強難民的自力更生、擴大第三國解決方案、為難民安全和有尊嚴地返回創造條件——旨在將難民問題從一個孤立的人道議題，整合到更廣泛的永續發展議程之中。此外，宣言最重要的成果，是啟動了兩個獨立的政府間談判進程，計畫在2018年分別制定出《全球難民契約》與《安全、有序和正常移民全球契約》。然而，宣言本身不具法律約束力，這一點既是其能夠獲得一致通過的政治前提，也是其未來成敗的最大隱憂。它是一份意願的表達，而非行動的保證，其最終能否改變全球數千萬流離失所者的命運，完全取決於各國政府在未來數年內，是否能將紙上的崇高承諾，轉化為具體的政策與資源投入。
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Lia. Independent Media 台北報導
2016年9月19日，聯合國大會第71屆會議的高級別全體會議上，世界各國領導人及代表共同採納了《關於難民和移民的紐約宣言》。在一個因敘利亞內戰的無情蔓延、歐洲大陸疲於應對空前移民潮而充滿焦慮與分裂的時刻，這份宣言的「一致通過」，本身就是一次罕見的多邊外交表態。它代表著國際社會集體承認，全球正面臨著一場自第二次世界大戰以來最嚴重的人口流離失所危機，而既有的應對體系與政治意願，已然瀕臨崩潰。宣言的文字充滿了團結與決心，承諾將以更公平、更可預測的方式，共同承擔保護難民與移民的責任。
這份宣言的誕生，植根於一場深刻的全球性危機。根據聯合國難民署的數據，到2015年底，全球因戰爭、衝突與迫害而被迫流離失所的人數已高達6530萬，創下歷史新高。其中，超過一半的難民來自三個國家：敘利亞、阿富汗和索馬利亞。特別是敘利亞，其長達五年的內戰已製造了近500萬境外難民，他們絕大多數滯留在鄰國土耳其、黎巴嫩和約旦。黎巴嫩，一個人口僅450萬的國家，卻接收了超過100萬敘利亞難民，相當於其總人口的四分之一，給該國的公共服務與社會結構帶來了難以承受的壓力。然而，國際社會對這些前線接收國的援助承諾，長期以來一直處於嚴重資金不足的狀態。
正是這種援助的匱乏與前景的絕望，促使數十萬難民在2015年踏上了前往歐洲的危險旅程，與來自非洲、南亞等地的經濟移民匯合，形成了震撼全球的歐洲移民危機。地中海成為了悲傷的墳場，巴爾幹路線上上演著一幕幕人性的考驗，而歐洲聯盟則在其內部邊境管制與責任分攤問題上陷入了深刻的政治危機。這場危機暴露了1951年《難民地位公約》及其相關機制在應對21世紀大規模混合人口流動時的局限性。國際社會迫切需要一種新的、超越傳統人道主義援助模式的思維框架，以應對這場挑戰。
從人道援助到發展思維：全面難民應對框架（CRRF）的革新
《紐約宣言》對此提出的核心答案，便是「全面難民應對框架」（CRRF）。這不僅僅是一個新的縮寫詞，它代表了一種應對難民問題的根本性思維轉變。傳統模式下，難民應對主要被視為人道主義機構的責任，其典型場景是建立大型難民營，為流離失所者提供基本的食物、水和庇護所。這種模式雖然在緊急情況下至關重要，但對於平均流離失所時間長達17年的當代難民而言，它導致了長期的依賴、技能的喪失以及與東道國社會的隔絕。
CRRF試圖打破這一困局，其核心理念是「全社會參與」，並從危機爆發之初就將發展領域的行動者——如世界銀行、各國發展機構、私營部門——納入進來。其四大支柱性目標，勾勒出了一幅更具永續性的應對圖景：
減輕東道國壓力： 這不僅意味著提供更多、更可預測的財政支持，也包括幫助東道國加強其自身的公共服務系統（如學校、醫院），使其能夠同時惠及難民與本地社區，從而減少社會緊張關係。
增強難民自力更生： 這是最具革命性的一點。CRRF倡導給予難民工作的權利、創業的機會以及接受教育的途徑，使他們能夠憑藉自身技能為東道國的經濟做出貢獻，從援助的接受者轉變為積極的參與者。烏干達等國在此方面已有成功的實踐經驗。
擴大第三國解決方案： 這包括增加傳統的難民重新安置名額，但也鼓勵各國探索更靈活的補充途徑，如人道主義簽證、家庭團聚、獎學金以及勞務移民計畫等。
為安全和有尊嚴的返回創造條件： 最終的理想目標，是讓難民能夠在自願、安全和有尊嚴的前提下返回家園。這需要國際社會共同努力，致力於解決產生難民的根源性衝突。
兩個契約的藍圖：區分難民與移民的政治現實
除了提出CRRF這一操作框架，《紐約宣言》最重要的政治成果，是正式啟動了通往兩個新的全球性協議的政府間談判進程，即《全球難民契約》和《安全、有序和正常移民全球契約》。將兩者分開處理，反映了國際法與各國主權考量之間一個深刻而敏感的現實。
「難民」在國際法中有著明確的定義，其核心是因受到迫害而無法獲得本國保護，因此享有國際社會提供庇護的權利。這一權利根植於《難民地位公約》，是國際人權法的重要組成部分。《全球難民契約》的目標，並非要取代或重寫這份公約，而是要在其基礎上，建立一套更有效、更公平的責任分攤機制，以落實公約的精神。
相比之下，「移民」的法律地位則完全不同。除少數極端情況外，各國普遍將決定誰能入境、居留和工作的權力，視為國家主權的核心。因此，不存在一份關於移民權利的全球性公約。《安全、有序和正常移民全球契約》的目標更為謹慎，它旨在成為第一份由各國政府共同協商達成的、涵蓋國際移民各個方面的合作框架，其性質是「不具法律約束力」的。它試圖在尊重國家主權的前提下，就數據共享、保護脆弱移民、打擊人口販運、促進合法移民渠道等方面，尋求最大程度的國際合作。
承諾的重量：從宣言到行動的鴻溝
在《紐約宣言》通過的第二天（9月20日），時任美國總統歐巴馬聯合加拿大、德國等國共同主辦了「領導人難民問題峰會」，試圖將宣言的政治承諾轉化為更具體的資源投入。在這次峰會上，約50個國家做出了新的承諾，包括將人道主義援助資金增加45億美元，並將難民重新安置和合法接納的名額增加一倍，達到每年36萬人。
然而，這些數字與危機的巨大規模相比，仍顯得杯水車薪。更重要的是，《紐約宣言》本身不具備法律約束力，其落實完全依賴於各國的政治意願。在宣言通過之時，歐美各國的政治風向已然開始轉變。英國脫歐公投的結果，以及美國總統大選中反移民言論的甚囂塵上，都預示著一個更內向、更具民族主義色彩的時代的到來。在這樣的氛圍下，一份倡導開放、包容與責任共擔的國際宣言，其生命力無疑將面臨嚴峻的考驗。
許多人權組織對宣言的非約束性提出了批評，認為它未能為難民保護提供任何新的法律保障，也未設定任何具體的責任分攤指標，最終可能淪為一紙空文。然而，從另一個角度看，在當時全球政治氣候下，能夠達成一份涵蓋所有國家、承認問題嚴重性並提出改革方向的「一致」宣言，本身已是一次艱難的外交成就。
《紐約宣言》的真正價值，或許不在於它立即解決了什麼問題，而在於它為國際社會提供了一份診斷書和一張路線圖。它診斷出舊有體系的失靈，並指明了通往一個更永續、更人道、更具發展思維的應對模式的道路。它所啟動的兩個全球契約，將在未來數年內，持續考驗著國際社會是否真正有決心，去填補宣言文本與全球數千萬流離失所者殘酷現實之間的巨大鴻溝。
資料來源
UNHCR: New York Declaration for Refugees and Migrants
https://www.unhcr.org/new-york-declaration-for-refugees-and-migrants
United Nations Refugees and Migrants: New York Declaration
https://refugeesmigrants.un.org/declaration
The Guardian: UN summit on refugees and migrants: New York declaration – explained
https://www.theguardian.com/global-development/2016/sep/19/un-summit-refugees-migrants-new-york-declaration-explained
Amnesty International: New York Declaration for Refugees and Migrants: A welcome first step but leadership and political will are now needed to turn words into action
https://www.amnesty.org/en/documents/ior40/4879/2016/en/
Council on Foreign Relations: The New York Declaration on Refugees and Migrants
https://www.cfr.org/report/new-york-declaration-refugees-and-migrants
Human Rights Watch: UN: Refugee, Migrant Summit Falls Short
https://www.hrw.org/news/2016/09/19/un-refugee-migrant-summit-falls-short
The New York Times: Obama, at U.N., Calls for a ‘Course Correction’ to World Order
https://www.nytimes.com/2016/09/21/world/obama-at-un-calls-for-a-course-correction-to-world-order.html