撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2025年1月19日，在風景如畫的馬來西亞蘭卡威島，東南亞國家協會（ASEAN）的外交部長們結束了一場非正式會議，並由今年的輪值主席國馬來西亞，向區域乃至全世界，發出了一個異常清晰且務實的信號。馬來西亞外交部長穆罕默德·哈桑在會後記者會上明確表示，東協已告知緬甸軍政府，其計畫在年內舉行的全國大選「並非優先事項」，當前的首要任務是「立即停火」、開啟對話，並允許人道援助不受阻礙地進入該國。這一表態，是對緬甸軍政府試圖透過一場被廣泛視為騙局的選舉來粉飾其統治合法性的政治議程，一次罕見而直接的公開否定。它標誌著東協的對緬政策，正從過去四年徒勞無功、依賴一份失效和平計畫的狀態，轉向一種更貼近地面軍事與人道現實的立場。這次在蘭卡威定下的基調，不僅為馬來西亞的東協主席國任期拉開了序幕，也反映出在緬甸內戰局勢發生根本性變化後，東協內部日益增長的焦慮與採取更現實主義路線的共識。
這次政策重心的轉移，其背後最深刻的驅動因素，是緬甸戰場上權力天平的顯著傾斜。自2021年政變以來，緬甸軍政府從未真正穩固其統治。而自2023年底由少數民族武裝聯盟發起的「1027行動」以來，軍政府更是遭遇了一連串災難性的軍事潰敗，喪失了對包括北部撣邦、若開邦在內大片領土以及多個重要邊境口岸的控制。全國各地的「人民防衛軍」與少數民族武裝的協同作戰，已將戰線推至緬甸核心地帶的邊緣。在這種背景下，軍政府所謂的選舉計畫，不僅缺乏實施的現實基礎，更被抵抗力量與國際社會視為一種拖延時間、分裂反對派的政治伎倆。東協在蘭卡威的表態，正是對這一軍事現實的 belated acknowledgment（遲來的承認）。透過將「停火」置於「選舉」之上，東協實質上承認了緬甸已不存在一個能夠舉辦全國性選舉的中央政府，而是一個多方割據的內戰國家。馬來西亞同時宣布任命資深外交官奧斯曼·哈希姆為新任緬甸問題特使，其任務的艱鉅性不言而喻—他所要斡旋的，已不再是單純的政治對話，而是一場複雜且多方參與的武裝衝突。
除了緬甸危機，蘭卡威會議也再次觸及了南海這一長期困擾東協的議題。穆罕默德·哈桑表示，各國部長歡迎在《南海行為準則》（COC）談判上取得的進展，但更「強調需要保持勢頭，加快準則的制定」。這種呼籲「加速」的論調已是東協會議的常態，但此次會議的特殊之處在於，作為主要聲索國之一的菲律賓，正試圖將談判從程序性的拖延，推向實質性的交鋒。菲律賓外長明確指出，是時候開始就準則的「里程碑議題」進行談判，包括其法律效力、地理適用範圍以及對第三方國家的影響。這些問題，正是過去二十多年來COC談判無法取得突破的根本癥結所在。馬來西亞作為新任主席國，同時也是南海聲索國，其將如何引導這場艱難的談判，平衡自身利益與東協的集體立場，將是外界評判其主席國任期成敗的關鍵指標之一。從緬甸到南海，蘭卡威會議為2025年的東協議程，設定了一個充滿挑戰但更為務實的起點。
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Lia. Independent Media 台北報導
在安達曼海的柔和海風中，東南亞國協的外交部長們在馬來西亞蘭卡威島結束了年度的首次非正式集會。這場會議，傳統上是為新任輪值主席國設定年度議程、凝聚內部共識的場合。2025年，接過這一重擔的是馬來西亞。其外交部長穆罕默德·哈桑在會後傳達的訊息，展現出一種與前幾任主席國相比，更為直率與務實的風格。會議的核心成果，集中在對區域內兩大長期未解的危機—緬甸內戰與南海爭議—的立場重申與微調上。其中，對緬甸軍政府選舉計畫的公開否定，尤其引人注目，標誌著東協對緬政策可能正進入一個新的階段。
緬甸：從虛假選舉到停火現實的政策轉向
「我們告訴他們（緬甸軍政府代表），選舉不是優先事項。現在的優先事項是停火。」穆罕默德·哈桑的這句話，簡潔而有力地顛覆了緬甸軍政府過去四年來一直試圖向外界兜售的政治敘事。自2021年2月發動政變以來，軍政府在血腥鎮壓國內民主運動的同時，始終將「舉辦一場自由公正的選舉」作為其所謂「恢復民主路線圖」的終點，以此作為拖延時間、應付國際壓力的藉口。
然而，四年過去了，這張路線圖早已在緬甸的烽火中化為灰燼。尤其是在2023年底，由三支少數民族武裝組成的「三兄弟聯盟」發動「1027行動」以來，緬甸的內戰格局發生了根本性的逆轉。軍政府在撣邦北部遭遇了建軍以來最慘重的失敗，喪失了數十個城鎮與關鍵的邊境貿易通道。這場攻勢如同燎原之火，極大地鼓舞了全國各地的反抗力量。隨後，在若開邦、克欽邦、實皆省等地，軍政府的控制區被不斷蠶食。時至今日，內比都政權所能有效統治的，可能已不足國土的一半。
在這樣一個國家四分五裂、槍砲聲不斷的現實下，舉辦一場具有任何合法性的全國選舉，已然是天方夜譚。東協在蘭卡威的表態，正是對這一地面現實的遲來承認。這意味著東協的外交重心，終於從過去那份早已失效的「五點和平計畫」的空洞框架中，轉移到更為緊迫與實際的目標上：首先必須讓槍聲停下來。這不僅僅是修辭上的轉變，它也從根本上挑戰了軍政府的合法性—如果一個政權連舉行選舉的先決條件（即基本的國家穩定）都無法提供，那麼它又有何資格統治這個國家？
為了推動這一新的政策重心，馬來西亞任命了資深前外交官奧斯曼·哈希姆為新任緬甸問題特使。他的前任們—來自汶萊、柬埔寨與印尼的特使—都曾因軍政府的百般阻撓而無功而返。奧斯曼所面臨的挑戰將更為複雜。他不僅要面對一個更加頑固但也更加虛弱的軍政府，還要設法與一個組織結構龐雜、政治訴求各異的反對派陣營建立聯繫。更艱鉅的任務，是如何將「停火」這個目標，轉化為具體的、可被監督的行動。
與此同時，緬甸的人道危機已達到了聯合國所稱的「驚人程度」。近兩千萬人—超過全國人口的三分之一需要緊急人道援助。東協在聲明中要求給予「不受阻礙的人道援助准入」，這同樣是老調重彈。過去，軍政府一直將人道援助武器化，阻撓救援物資進入反抗力量控制的地區。馬來西亞作為主席國，能否在這一點上取得突破，將是對其外交手腕的嚴峻考驗。
南海：在「加速」的呼聲中觸及核心
如果說緬甸問題展現了東協試圖從虛幻回歸現實的努力，那麼南海議題則依然停留在希望與現實的巨大鴻溝之間。穆罕默德·哈桑表示，部長們「強調需要保持勢頭，加快《南海行為準則》（COC）的制定」。這句話，幾乎是歷次東協會議聲明的標準配備。自2002年簽署一份不具約束力的《南海各方行為宣言》（DOC）以來，「加速」COC的談判已經呼籲了超過二十年。
然而，今年的討論出現了一個值得注意的細節。作為近年來在南海與中國對抗最激烈的國家，菲律賓的外長明確指出，是時候開始談判那些棘手的「里程碑議題」了。這些議題包括：COC的地理適用範圍究竟是哪裡？它是否應當具有國際法下的法律約束力？它將如何影響非簽署方的第三方國家（主要是指美國）的權利與行動？
這番表態，如同向平靜的湖面投下了一塊巨石。它試圖將COC談判從無休止的程序性協商，拉回到真正的實質性問題上。這些問題，恰恰是中國在過去二十年裡，一直利用各種手段極力迴避的核心。對北京而言，一個具有法律約束力、適用於其已軍事化的人工島礁、並可能接受第三方仲裁的COC，是完全不可接受的。這也解釋了為何談判會「以蝸牛的速度」進行。
馬來西亞在此議題上的角色尤為微妙。一方面，作為東協主席國，它必須扮演一個公正的協調者，推動達成一個所有成員國與中國都能接受的方案。另一方面，馬來西亞自身也是南海主權聲索國，其專屬經濟區同樣面臨著中國船隻的常態化侵擾。吉隆坡將如何在自身的國家利益與東協主席國的集體責任之間取得平衡，將是一個巨大的挑戰。菲律賓的強硬姿態，無疑將增加談判的複雜性，但它也可能成為一個契機—一個迫使各方攤牌，停止外交表演，真正面對問題根源的契機。
蘭卡威定下的務實基調與前路的挑戰
總體而言，在蘭卡威舉行的東協外長非正式會議，為2025年的區域外交定下了一個更為務實、更少虛飾的基調。馬來西亞作為主席國，似乎決心拋棄一些不切實際的幻想，轉而專注於更為基本和緊迫的目標。在緬甸問題上，這意味著承認選舉的虛幻性，將人道與停火置於首位。在南海問題上，這意味著鼓勵成員國去觸碰那些真正阻礙進展的核心議題。
然而，一個更為清醒的基調，並不等同於解決問題的能力。東協長期以來所面臨的結構性困境依然存在：它缺乏強制的執行機制；其「協商一致」的原則常常導致決策被最不情願的一方所綁架；它在面對像中國這樣的區域強權時，缺乏足夠的集體談判籌碼。
馬來西亞的務實主義，能否轉化為東協的有效行動，仍是一個巨大的未知數。但至少，蘭卡威的會議表明，面對不斷惡化的區域安全環境，東協內部要求改變與直面現實的聲音，正在變得越來越響亮。
資料來源
The Straits Times: Asean tells Myanmar junta polls not a priority, urges immediate ceasefire
https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/asean-tells-myanmar-junta-polls-not-a-priority-urges-immediate-ceasefire
Al Jazeera: Malaysia: ASEAN tells Myanmar military that election ‘not a priority’
https://www.aljazeera.com/news/2025/1/19/malaysia-asean-tells-myanmar-military-that-election-not-a-priority
Associated Press: Southeast Asian ministers urge Myanmar to prioritize cease-fire over elections amid escalating war
https://apnews.com/article/asean-malaysia-myanmar-south-china-sea-elections-4a2e1d7f8b0c9a6b5c3d1e2f3a4b1c5d
Nikkei Asia: ASEAN tells Myanmar junta to forget election and end violence
https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Coup/ASEAN-tells-Myanmar-junta-to-forget-election-and-end-violence
Radio Free Asia: ASEAN foreign ministers tell Myanmar junta to prioritize peace, not polls
https://www.rfa.org/english/news/myanmar/asean-retreat-01192025185908.html
Benar News: ASEAN tells Myanmar junta to prioritize ceasefire, not election
https://www.benarnews.org/english/news/malaysian/asean-myanmar-south-china-sea-01192025150824.html
The Diplomat: Malaysia Kicks Off ASEAN Chairmanship With Tough Talk on Myanmar
https://thediplomat.com/2025/01/malaysia-kicks-off-asean-chairmanship-with-tough-talk-on-myanmar/