撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2024年10月13日，東南亞國家協會在寮國永珍舉行的系列峰會落幕後，依慣例發表了一份主席聲明，再次對區域內兩大最棘手的安全挑戰—南海爭議與緬甸內戰—發出了呼籲。聲明敦促各方應依據國際法，盡速完成《南海行為準則》（COC）的談判，並要求緬甸軍方立即停止暴力，為人道援助和包容性對話創造條件。這份看似涵蓋了區域主要熱點的共識文件，若僅從字面上解讀，似乎展現了東協作為區域秩序維護者的積極姿態。然而，對於任何一位長期關注此地區動態的觀察者而言，這份聲明所傳達的，更多是一種深刻的無力感與重複性。文件中的每一項呼籲，幾乎都是過去數年來東協聲明的翻版，其背後所反映的，是該組織在面對真正的硬實力衝突與成員國主權危機時，其外交手段與制度框架的嚴重失靈。永珍聲明，因此不僅僅是一份外交文件，它更像是一面鏡子，映照出東協在一個日益由軍事力量和單邊行動所定義的環境中，其中心性地位正被不斷侵蝕的殘酷現實。
在南海議題上，聲明提及了談判中的「正面勢頭」，並期盼能早日達成一份「有效且實質性」的行為準則。然而，「正面勢頭」一詞與海面上的實際情況形成了極為諷刺的對比。僅在過去一年，中國海警船對菲律賓補給船的攻擊性行為，包括使用高壓水砲，已成為常態；北京與越南在北部灣的油氣資源爭議也持續升溫。這些不斷升級的對抗，使得達成一份能夠有效約束各方行為的準則變得空前迫切，但也空前困難。更核心的障礙在於，聲明強調準則需「符合包括《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）在內的國際法」，而這恰恰是中國與俄羅斯在閉門會議中明確反對的條款。對北京而言，承認UNCLOS作為準則的法律基礎，無異於否定其「九段線」主張的合法性—這正是2016年海牙常設仲裁法院的裁決核心。這個根本性的矛盾，使得任何關於COC的談判，都更像是一場旨在管控外界觀感、而非解決實際問題的外交表演。東協在此議題上的困境，是其無法憑藉自身力量，去改變一個實力遠超自身的外部行為者的核心國家利益。
同樣的困境也體現在緬甸問題上。聲明要求「立即停火」並開啟「緬甸人所有、緬甸人主導」的對話，這與2021年政變後不久達成的「五點和平計畫」如出一轍。然而，三年多的時間已經證明，這份和平計畫完全失敗。緬甸軍政府從未停止其殘酷的鎮壓，國內衝突已演變為一場全國性的內戰，據估計超過三分之一的人口（約1860萬人）需要人道援助。在此背景下，「緬甸人主導」的提法顯得尤其蒼白，因為主導國家暴力機器的軍政府，正是和平的主要障礙。更值得注意的是，聲明對泰國近期倡議的緬甸問題非正式會談表示歡迎。此舉雖然看似是尋求新路徑，卻也間接承認了由東協特使主導的官方軌道已陷入停滯，並可能助長「東協減一」或多軌並行所導致的立場分裂，進一步削弱東協的集體影響力。永珍聲明在這兩大危機上的表態，最終勾勒出一個組織的輪廓：它依然是區域內不可或缺的對話平台，但它所能產出的，僅剩下不斷重複的呼籲，而非改變局勢的行動。
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Lia. Independent Media 台北報導
在寮國首都永珍舉行的東協年度峰會及系列擴大會議落下帷幕，一份凝聚了十個成員國共識的主席聲明隨之發布。這份文件以標準的外交語言，對當前區域面臨的兩大安全挑戰—持續緊張的南海局勢與緬甸境內延燒的內戰—表達了立場。聲明呼籲，應盡快訂定一份符合國際法的《南海行為準則》，並要求緬甸軍方立即停火。然而，這份看似四平八穩的聲明，在當前的時空背景下，卻顯得格外沉重與無力。它不僅未能提出任何足以應對危機升級的新倡議，反而以其內容的重複性，凸顯了東協在面對硬實力政治現實時的結構性困境。這份永珍共識，與其說是引領方向的指南針，不如說更像是一份記錄了組織無奈與影響力衰退的航海日誌。
南海議題：在「正面勢頭」的幻象下
聲明在南海部分，謹慎地使用了「正面勢頭」一詞來形容《南海行為準則》（COC）的談判進程。這句話的善意，與南海海面上的洶湧波濤形成了鮮明對比。就在過去的幾個月裡，全世界透過影像目睹了中國海警船如何以高壓水砲等危險動作，阻撓菲律賓對其在第二托馬斯淺灘（仁愛礁）坐灘軍艦的補給任務。類似的摩擦與對峙，在越南與馬來西亞所主張的海域也從未間斷。這些事件不僅是零星的海上執法衝突，而是北京旨在將其單方面主張常態化、實質控制化的「灰色地帶」戰略的一部分。
在此背景下，一份「有效且實質性」的行為準則，其必要性遠超以往任何時候。然而，聲明中最關鍵的一句話，也正是其最不可能實現的部分—準則必須「符合包括1982年《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）在內的國際法」。根據與會官員透露，正是這一條款，在閉門會議中遭到了中國與俄羅斯的明確反對。
這個反對意見，揭示了COC談判的核心死結。2016年，海牙常設仲裁法院已應菲律賓請求，依據UNCLOS對南海爭議做出裁決，明確指出中國主張的「九段線」歷史權利沒有法律基礎。對北京而言，接受UNCLOS作為COC的法律框架，等於是從根本上否定了自身的核心主權聲索。因此，中國更傾向於達成一份模糊的、不具約束力的政治文件，而非一份能被國際法庭用來裁決其行為的「法典」。只要這個根本矛盾無法解決，任何關於COC的談判都將是緣木求魚。東協在此議題上所面對的，是一個無法以協商方式解決的零和權力遊戲。
更重要的是，外交談判的背景音，是日益加劇的軍事化競賽。聲明呼籲建立信任措施以「減少誤解和誤判的風險」，但現實是，誤判的潛在後果正變得越來越嚴重。美國依據《美菲共同防禦條約》，不斷強化其對菲律賓的安全承諾，並深化了在該國的軍事存在。中國則持續擴建其在南海的人工島嶼軍事基地。這片每年承載著三兆美元貿易額的航道—正在從一個主權爭議區，轉變為全球性大國對抗的前線—東協作為一個由中小國家組成的聯盟，除了不斷發出和平呼籲之外，幾乎沒有任何能力去影響這個趨勢的走向。
緬甸危機：在「五點和平計畫」的廢墟上
如果說南海問題暴露了東協對外部強權的無力，那麼緬甸危機則揭示了其處理內部成員國崩潰時的束手無策。永珍聲明要求緬甸軍政府「立即停火」，並為「緬甸人所有、緬甸人主導的包容性全國對話」創造條件。這段話語，與2021年4月政變後不久，東協與緬甸軍方達成的「五點和平計畫」幾乎一字不差。
然而，三年半的時間過去了，這份和平計畫早已宣告徹底失敗。緬甸軍政府從未遵守任何一項承諾。其對國內反抗力量的鎮壓，已從城市街頭的掃蕩，演變為針對廣大鄉村地區的焦土戰爭。軍方頻繁動用空襲與重砲，攻擊學校、醫院與平民社區，犯下了嚴重的戰爭罪行。作為回應，由流亡民選官員組成的「全國團結政府」（NUG）與數百支地方性的「人民防衛軍」（PDF）及少數民族武裝組織結盟，對軍政府展開了全國性的武裝抵抗。緬甸已陷入一場血腥且看不到盡頭的內戰。
根據聯合國的最新估計，緬甸有超過三分之一的人口，即約1860萬人，急需人道主義援助。在這個人間慘劇面前，東協「緬甸人主導」的口號顯得格外空洞。因為，主導這場危機並持續施加暴力的一方，正是其成員國的當權者—緬甸軍政府。在軍政府將所有反對者都視為「恐怖分子」的情況下，所謂的「包容性對話」根本無從談起。
值得注意的是，聲明中還特別對泰國的一項倡議表示歡迎，即由泰國主導，可能邀請部分東協成員國，就緬甸問題舉行非正式會談。這一看似尋求變通的舉動，實則潛藏著分裂東協的風險。它反映出像泰國這樣與緬甸有漫長邊境線的國家，因無法忍受東協官方渠道的低效，而試圖另闢蹊徑。然而，這種「東協減一」的碎片化外交，可能會進一步削弱東協作為一個整體應對危機的能力，並給予軍政府在不同國家之間縱橫捭闔、分而治之的空間。
在永珍達成的共識，是對無力的共識
將永珍聲明中的兩大議題並置，可以清晰地看到東協所面臨的共同困境。無論是在外部的南海，還是在內部的緬甸，東協都缺乏足夠的槓桿來改變主要行為者的根本盤算。其最核心的組織原則—協商一致與不干涉內政—在和平時期是維持多元化成員國團結的潤滑劑，但在危機時期，則變成了阻礙有效行動的枷鎖。
2024年的輪值主席國寮國，本身在經濟與政治上深受中國影響，且對干預鄰國內政持保守態度，這或許也解釋了為何今年的聲明在措辭上如此謹慎，缺乏新意。最終，永珍峰會達成的共識，似乎只剩下對繼續呼籲、繼續對話的共識。
這份聲明，因此成為了東協在21世紀第三個十年所面臨的認同危機的縮影。它仍然是區域內唯一一個能將所有大小國家聚集在一起的平台，但它似乎已失去了塑造區域議程、解決棘手衝突的能力。當外交聲明與殘酷現實之間的差距越來越大時，組織的信譽與影響力也將隨之流失。永珍的嘆息，不僅僅是為南海的波濤和緬甸的烽火，更是為了一個曾經充滿希望的區域主義理想，在硬實力政治回歸的時代浪潮面前，所顯現出的脆弱與無奈。
資料來源
Associated Press: Southeast Asian leaders call for an end to Myanmar violence and a South China Sea code of conduct
https://apnews.com/article/asean-myanmar-south-china-sea-laos-summit-1d8a8c9e0f3f6a7b5c4d3e2b1a9f0c7d
Radio Free Asia: ASEAN summit ends with familiar calls on South China Sea, Myanmar
https://www.rfa.org/english/news/southchinasea/asean-summit-statement-10112024163155.html
The Straits Times: Asean leaders call for speedy conclusion of South China Sea code of conduct, end to Myanmar violence
https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/asean-leaders-call-for-speedy-conclusion-of-s-china-sea-code-of-conduct-end-to-myanmar-violence
The Diplomat: ASEAN Summit Concludes With Familiar Calls on South China Sea, Myanmar
https://thediplomat.com/2024/10/asean-summit-concludes-with-familiar-calls-on-south-china-sea-myanmar/
Benar News: ASEAN reiterates calls for calm in South China Sea, peace in Myanmar
https://www.benarnews.org/english/news/philippine/asean-summit-south-china-sea-myanmar-10112024145942.html
Voice of America: At Summit, ASEAN Leaders Tackle South China Sea, Myanmar
https://www.voanews.com/a/at-summit-asean-leaders-tackle-south-china-sea-myanmar/7818406.html
United Nations OCHA: Myanmar: Humanitarian Update No. 43 (As of 29 September 2024)
https://reliefweb.int/report/myanmar/myanmar-humanitarian-update-no-43-29-september-2024