撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2023年2月4日，在雅加達舉行的東協外長會議落幕之際，今年的輪值主席國印尼發出了一個既熟悉又迫切的信號：雅加達計畫將「強化」與中國及其他東南亞國家間的對話，以最終完成延宕已久的《南海行為準則》（COC）。印尼外交部長蕾特諾·馬爾蘇迪（Retno Marsudi）宣布，新一輪的COC談判將於同年三月展開，並將探索「新方法」以期取得進展。這份聲明，是在南海戰略水道緊張局勢顯著升級的背景下發布的。然而，對於長期觀察此議題的分析人士而言，這份重啟談判的承諾，與其說是一次突破的預兆，不如說更像是一個歷史迴圈的重現。自2002年簽署不具法律約束力的《南海各方行為宣言》（DOC）以來，制定一份真正有效、具有法律約束力的行為準則，一直是東協處理此一複雜主權爭議的核心外交目標。但二十年過去了，這份準則依然停留在漫長的談判桌上，而南海的現實—從大規模的島礁建設與軍事化，到頻繁發生的海上對峙—早已遠遠超出了當年外交官們所能想像的範疇。
印尼此次展現的積極姿態，源於一種日益加劇的危機感，這種危機感來自兩個層面。首先，是區域軍事動態的急劇變化。就在外長會議召開前幾天，菲律賓同意向美國開放額外四個軍事基地的使用權限，此舉被視為馬尼拉在南海問題上，對中國日益強硬的姿態所做出的直接回應，同時也標誌著美菲軍事同盟的顯著強化。這項發展，連同美國海軍在該水道常態化的「自由航行行動」，以及區域內其他國家（如越南）持續的軍事現代化，共同構成了一幅日益軍事化的圖景。軍備競賽的陰影，讓透過外交途徑建立危機管控機制的需求變得空前迫切。其次，這種危機感也來自印尼自身的經歷。儘管印尼並非南海主權的正式聲索國，但其位於納土納群島北部的專屬經濟區，近年來頻繁遭到中國海警船與漁船的侵擾。就在上個月，雅加達派遣了一艘軍艦前往該海域，以監控一艘滯留不去的中國海警船。這些直接的摩擦，使得印尼無法再置身事外，其作為東協最大成員國的領導角色，與其維護自身海洋權益的國家利益，在此議題上找到了交集。
然而，雅加達的雄心壯志，將不可避免地撞上導致COC談判延宕二十年的結構性障礙。其一，是東協內部的深刻分歧。在面對中國時，東協十國的立場從未統一。作為主要聲索國的越南與菲律賓態度強硬，而與中國有緊密經濟聯繫的柬埔寨和寮國等國，則往往不願採取可能觸怒北京的集體行動。東協「協商一致」的決策原則，在此成為了效率的掣肘，使得談判立場往往只能遷就「最低公分母」。其二，也是最根本的障礙，在於中國的戰略意圖。北京長期以來被指責利用冗長的談判過程作為戰術掩護，為其在南海填海造陸、部署軍事設施的「既成事實」戰略爭取時間。對於一份可能限制其行動自由、且必須符合《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）—該公約下的仲裁庭已在2016年否定其「九段線」主張的法律基礎—的行為準則，北京是否真正抱有誠意，始終是個巨大的問號。因此，印尼外長口中的「新方法」能否克服這些根深蒂固的挑戰，抑或僅僅是為這場漫長的外交馬拉松，再增添一個新的章節，仍有待觀察。
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Lia. Independent Media 台北報導
在雅加達溫暖而潮濕的空氣中，東南亞各國的外交首長們結束了2023年的首次重要會議。作為今年的東協輪值主席國，印尼外交部長蕾特諾·馬爾蘇迪在會後向世界傳達了一個核心訊息：東協將以新的決心與力度，推動延宕已久的《南海行為準則》（COC）談判。這個承諾，發生在一個充滿矛盾的時刻—區域軍事緊張螺旋升級，使得外交斡旋的需求空前迫切，但同時也讓達成共識的希望變得愈發渺茫。雅加達的誓言，為這片全球最繁忙、也最具爭議性的水道之一，投下了一絲不確定的希望之光，但其背後，是長達二十年的挫折歷史與日益嚴峻的權力現實。
一部未完成的法典：從宣言到準則的漫長之路
要理解印尼此次宣示的重要性，必須將其置於一段漫長而充滿坎坷的外交歷史之中。故事的起點是2002年，當時東協與中國在柬埔寨金邊簽署了《南海各方行為宣言》（DOC）。在當時，DOC被譽為一次重大的外交突破，它確立了各方應保持自我克制、和平解決爭端、不採取使事態複雜化和擴大化的行動等一系列基本原則。然而，DOC的致命缺陷在於其性質：它是一份不具備法律約束力的政治文件。
在接下來的二十年裡，南海的局勢證明了這份宣言的脆弱性。中國憑藉其日益增強的國力，開始系統性地改變南海的現狀。最引人注目的，莫過於其在南沙群島展開的大規模填海造陸工程，將原本的水下礁石，變成了擁有長程跑道、港口設施與導彈系統的軍事化人工島嶼。這些「既成事實」，徹底顛覆了本地區的軍事平衡。與此同時，中國海警與海上民兵的活動也日益頻繁與強硬，與越南、菲律賓等國的船隻發生了無數次的對峙、騷擾甚至碰撞事件。
面對DOC的無力，東協與中國在2013年正式啟動了旨在達成一份具有法律約束力的《南海行為準則》（COC）的談判。然而，這場談判從一開始就陷入了泥淖。批評者普遍認為，北京將這場無休止的談判，當成了一種戰略工具。透過在外交上擺出合作姿態，北京有效地延緩了東協採取更團結、更強硬立場的可能性，同時為其在海上的實際行動贏得了寶貴的時間。談判的每一個環節—從框架的確立到單一文本草案的協商—都進展得異常緩慢。這場外交馬拉松，與海上「既成事實」的快速累積，形成了諷刺的對比。
雅加達的雙重動機：主席國的責任與國家的利益
在此背景下，印尼接任2023年東協輪值主席國，被許多人寄予厚望。作為東南亞最大經濟體與人口最多的國家，印尼在東協內部長期扮演著非正式的領導角色。其外交政策傳統上強調東協的中心性與團結，有能力也有意願去彌合內部分歧。
然而，驅動雅加達此次積極表態的，不僅僅是作為主席國的責任感，更有其切身的國家利益。印尼雖非南海「九段線」內的島礁主權聲索國，但其位於納土納群島以北海域的專屬經濟區，與「九段線」有部分重疊。近年來，這片被印尼命名為「北納土納海」的資源豐富水域，已成為印尼與中國海上摩擦的前線。中國海警船頻繁護航其漁船進入該海域進行非法捕撈，並對印尼在此處的油氣勘探活動進行騷擾。就在2023年1月，印尼海軍派遣了一艘巡邏艦，對一艘長時間滯留在北納土納海油氣區附近的中國海警船進行監視。
這些面對面的對峙，讓印尼政府深刻體會到，即便沒有島礁主權爭議，中國基於其模糊的「歷史權利」所進行的擴張性主張，同樣會威脅到印尼依據《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）所享有的合法海洋權益。因此，推動一份以UNCLOS為基礎、能夠有效規範各方海上行為的COC，對印尼而言，已從一項單純的區域外交議題，上升為攸關自身主權與經濟安全的國家要務。這種雙重動機，為印尼的斡旋努力注入了更強的動力。
新的變數，舊的障礙：軍事化與內部分歧
印尼重啟談判的努力，正值南海局勢出現新的重大變數之際。2023年2月初，菲律賓新任總統小馬可仕批准，向美軍開放另外四個戰略位置極為關鍵的軍事基地。這項決定，是對前任總統杜特蒂親中疏美政策的徹底逆轉，標誌著美菲軍事同盟的實質性深化。其中一些新增的基地，鄰近南海，且距離台灣僅數百公里，其戰略意涵不言而喻。
此舉被視為美國「一體化威懾」戰略在本地區的具體落實，旨在增強美軍在第一島鏈的兵力投射與反應能力。對北京而言，這無疑是一個極具威脅性的發展，可能加劇其在南海乃至台灣海峽的不安全感，從而採取更具對抗性的姿態。這種日益升級的軍事對峙氛圍—一方是中國持續推進的島礁軍事化，另一方是美國強化的前沿軍事存在—為COC這類旨在建立信任、管控危機的外交努力，蒙上了一層濃重的陰影。它使得達成一份有效的行為準則變得比以往任何時候都更加迫切，但也更加困難。
除了外部的軍事壓力，東協內部的老問題依然存在。東協的「協商一致」原則，意味著任何一項決策都必須得到全體十個成員國的同意。這一原則在維護小國利益與組織團結方面有其歷史價值，但在應對像南海這樣涉及重大利益衝突的議題時，則往往導致效率低下，甚至癱瘓。中國深諳此道，並長期透過對柬埔寨、寮國等國提供大量的經濟援助與投資，來換取它們在南海議題上的合作或沉默。只要北京能夠成功地分化東協，阻止其形成統一的談判立場，那麼任何實質性的COC談判都難以推進。印尼作為主席國，其最大的挑戰之一，將是如何說服或施壓那些不願冒犯北京的成員國，共同支持一個對所有聲索國都有利的、基於國際法的共同立場。
在希望與現實之間
印尼外長蕾特諾·馬爾蘇迪在記者會上宣布將「強化」COC談判，並探索「新方法」，這番話語本身就是對過去二十年進展緩慢的一種承認。所謂的「新方法」究竟為何，目前尚不清楚，但任何有意義的突破，都必須觸及幾個核心的癥結點：COC是否具有法律約束力？其地理範圍是否涵蓋所有爭議島礁？是否包含有效的爭端解決機制？
對於這些問題，東協聲索國與中國的立場至今仍有巨大鴻溝。雅加達的重新介入，為打破僵局提供了一個新的契機。憑藉其外交影響力與自身的利害關係，印尼或許能夠在一定程度上整合東協的立場，並向北京施加更大的壓力。然而，南海的浪濤，早已不僅僅是由外交辭令所能平息。它承載著民族主義的激情、資源安全的焦慮，以及超級大國之間日趨激烈的軍事競爭。印尼的努力，更像是在一場即將到來的風暴中，試圖加固一艘已經漏水多年的船。這份努力值得肯定，但對於其最終能否成功，外界恐怕只能抱持審慎的樂觀。
資料來源
The Straits Times: Indonesia to speed up talks on South China Sea code of conduct as ASEAN chair
https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/indonesia-to-speed-up-talks-on-s-china-sea-code-of-conduct-as-asean-chair
Associated Press: Indonesia: ASEAN to intensify talks on South China Sea code
https://apnews.com/article/politics-indonesia-government-china-south-china-sea-8b0b5e9f88c8e1e75a5d09f7b11d33c5
Nikkei Asia: Indonesia vows 'new approaches' to break South China Sea code logjam
https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/South-China-Sea/Indonesia-vows-new-approaches-to-break-South-China-Sea-code-logjam
Reuters: Philippines grants U.S. greater access to military bases
https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippines-grants-us-greater-access-military-bases-2023-02-02/
Radio Free Asia: Indonesia says it will ‘intensify’ talks with China to finalize sea code of conduct
https://www.rfa.org/english/news/southchinasea/indonesia-asean-02042023152643.html
The Diplomat: As ASEAN Chair, Indonesia Vows to Push South China Sea Code of Conduct
https://thediplomat.com/2023/02/as-asean-chair-indonesia-vows-to-push-south-china-sea-code-of-conduct/
Center for Strategic and International Studies (CSIS): A Assertive Chair: Indonesia’s Priorities for ASEAN in 2023
https://www.csis.org/analysis/assertive-chair-indonesias-priorities-asean-2023