撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2018年4月28日，東南亞國家協會（ASEAN）第32屆峰會在新加坡閉幕，會後發布的主席聲明，為這個由十個成員國組成的區域組織在變動的國際格局中，擘劃了一條以「韌性」與「創新」為核心的路線圖。這份文件不僅是新加坡作為輪值主席國對未來一年議程的設定，更是一面精巧的多稜鏡，折射出東協在面對外部超級大國競爭、內部複雜人道危機，以及全球經濟逆風時，所採取的謹慎、共識導向，卻也因此顯得步履維艱的集體姿態。聲明全文在肯定東協中心性（ASEAN Centrality）的基礎上，試圖平衡各方利益，從歡迎朝鮮半島局勢的戲劇性緩和，到對南海問題表達關切，再到推動區域全面經濟夥伴協定（RCEP）的進程，處處可見其在理想主義的區域整合願景與現實主義的國家利益計算之間的艱難遊走。然而，文字間的謹慎用詞，尤其是在南海爭議與緬甸若開邦人道狀況等敏感議題上，也清晰地暴露了東協「不干涉內政」原則的內在限制，以及在面對擁有絕對實力優勢的外部行為者時，其外交工具的有限性。
在經濟與安全領域，本次峰會的成果集中體現在對新興挑戰的回應上。聲明中高頻率地提及創新、電子商務與智慧城市網絡（ASCN），顯示東協國家已深刻意識到，第四次工業革命的浪潮不僅是經濟增長的機遇，更是維繫其在全球供應鏈中地位的關鍵。透過建立「東協智慧城市網絡」，並將印尼、馬來西亞、新加坡、泰國、越南五國納入「東協單一窗口」（ASW）的電子產地證明交換系統，東協正試圖從制度層面降低內部貿易壁壘，加速數位轉型的步伐。然而，這份對未來的樂觀規劃，卻是建立在一個日益充滿不確定性的全球貿易環境之上。聲明中對保護主義與反全球化浪潮的憂慮，以及敦促各國官員「竭盡全力」加速RCEP談判的呼籲，無疑是對當時美國政府所奉行的單邊主義貿易政策的間接回應。在安全層面，對跨國網路威脅的重視，促使各國領袖通過了《網路安全合作聲明》，並責成相關部長級會議研擬具體的網路行為準則。此舉反映出數位化時代的脆弱性，國家安全的邊界已從實體延伸至虛擬空間。同時，對恐怖主義與暴力極端主義的持續關注，以及對《東協反恐公約》的強調，也提醒著世人，即便全球焦點轉移，區域內部的安全威脅從未遠離。
最終，這份主席聲明最核心的意涵，在於其展現了東協作為一個中小國家聯盟，在一個由大國主導的世界中的生存之道。它既要維護自身作為區域秩序核心的地位，又要避免在相互競爭的外部夥伴之間選邊站隊。聲明歡迎各類強化區域架構的倡議，包括當時逐漸浮現的「印度-太平洋」概念，但同時強調這些倡議必須建立在「東協主導的機制」之上，這種表述本身就是一場精密的權力平衡。對於南海問題，聲明一方面歡迎與中國就「南海行為準則」（COC）展開實質性談判，另一方面又引述了部分領袖對填海造陸活動的「關切」，這些活動「侵蝕了信任與信心」。這種雙軌並行的語言策略，既為外交對話保留了空間，也為不滿的成員國提供了政治宣洩的出口，卻未能提出任何足以改變現地局勢的實質性方案。同樣的邏輯也體現在對緬甸若開邦問題的處理上，東協表達了對人道援助的支持，並歡迎緬甸與孟加拉國簽署的遣返協議，但通篇未提及「羅興亞」一詞，謹慎地迴避了問題的根源。這份聲明，因此不僅是一份政策文件，更是一部關於在夾縫中求存、在共識中前行的東南亞當代外交史的縮影。
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Lia. Independent Media 台北報導
2018年4月的國際舞台異常繁忙，就在朝鮮半島的和解曙光乍現之際，東南亞的領袖們齊聚新加坡，召開第32屆東南亞國家協會（ASEAN）峰會。4月28日發布的主席聲明，以「打造一個有韌性且創新的東協」為主軸，為這個在全球權力轉移中處於關鍵位置的區域組織，設定了未來一年的議程。這份長篇聲明，以其典型的東協式外交語彙寫成，內容包羅萬象，從經濟整合、數位創新，到反恐合作與朝鮮半島局勢，無一不包。然而，在這些標準化的辭令背後，隱藏的是東協面對多重內外壓力的深刻焦慮，以及其在維護「東協中心性」此一核心原則時所面臨的嚴峻考驗。
聲明開宗明義，重申了維護區域和平、安全與穩定的承諾，並強調需依據包括1982年《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）在內的國際法，和平解決爭端，不訴諸武力或威脅。這段看似平常的文字，在當時的時空背景下，卻具有極強的指向性。它不僅是對區域內所有國家的普遍呼籲，更是對南海情勢的含蓄表態。聲明接著對外部夥伴提出的倡議，如「印度-太平洋」概念，表達了「期待進一步討論」的開放態度，但前提是這些倡訪必須鞏固一個「以東協為中心、開放、透明、包容且以規則為基礎的區域架構」。這句話精準地捕捉了東協的戰略困境：它既需要藉助美國、日本、印度、澳洲等國的力量來平衡中國日益增長的影響力，又極力避免被捲入大國對抗的前線，從而喪失自身的主體性與戰略迴旋空間。
南海的浪濤與外交的暗流
儘管聲明將南海問題置於「區域與國際議題」的章節，但其無疑是整場峰會檯面下最為核心的議題。聲明對南海局勢的描述，展現了東協內部立場的微妙分裂與最終達成的脆弱共識。一方面，它「熱烈歡迎」東協與中國合作的改善，並對「南海行為準則」（COC）實質性談判的正式啟動表示肯定。同時，也對旨在管控海上意外的《海上意外相遇規則》（CUES）的落實，以及雙方外交部門熱線的成功測試等「務實措施」給予正面評價。這些段落反映了東協內部以主席國新加坡為代表的務實派觀點，他們認為與中國保持溝通管道暢通，透過制度性安排降低誤判風險，是管控爭議的唯一可行路徑。
然而，聲明隨即以更為強硬的語氣指出，「部分領袖」對該地區的填海造陸及相關活動表達了「關切」，認為這些行為「侵蝕了信任與信心，加劇了緊張局勢，並可能破壞區域的和平、安全與穩定」。這段文字顯然是為了回應越南、菲律賓等主權聲索國的強烈不滿。儘管沒有直接點名中國，但「填海造陸」一詞已是國際社會普遍用來指代中國在南沙群島大規模擴建人工島礁的行為。更值得注意的是，聲明重申了「非軍事化和自我克制的重要性」—這是一段文字—直接觸及了中國將軍事設施部署到這些人工島礁上的敏感問題。這種將正面與負面表述並陳的寫作方式，是東協達成共識的典型模式。它允許不同立場的國家都能在文件中找到為自己背書的段落，從而維持了組織的表面團結，但其代價是未能形成一股統一、清晰且強有力的政策信號。聲明呼籲各方依據2002年簽署的《南海各方行為宣言》（DOC）保持克制，但DOC本身不具法律約束力，而旨在建立有效危機管控機制的COC談判，則已歷時多年卻進展緩慢。東協在此議題上的困境，根源於其實力與意願的落差，以及其最重要的對話夥伴在實力上的絕對優勢。
經濟整合的雄心與保護主義的陰影
相較於在安全議題上的謹慎，東協在經濟領域的規劃則顯得更具雄心與前瞻性。新加坡作為主席國，將推動創新與電子商務、改善貿易便捷化、深化服務與投資整合，設定為年度優先經濟任務。其中最引人注目的，是「東協智慧城市網絡」（ASCN）的建立，以及「東協單一窗口」（ASW）的實質性運作。ASCN旨在連結區域內26個試點城市，分享城市治理與永續發展的最佳實踐，而ASW則率先在印尼、馬來西亞、新加坡、泰國、越南五國間實現電子產地證明的交換，大幅簡化了清關流程。這些舉措，連同即將完成談判的《東協電子商務協定》，共同勾勒出一幅東協試圖擁抱第四次工業革命，打造無縫數位經濟區的藍圖。
然而，這份藍圖的實現，正籠罩在全球貿易保護主義抬頭的陰影之下。聲明中明確表達了對「保護主義與反全球化情緒浪潮高漲的深切憂慮」，並重申對多邊貿易體系的支持。在此背景下，加速「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）的談判，成為東協應對外部不確定性的核心策略。RCEP涵蓋東協十國以及中國、日本、韓國、澳洲、紐西蘭、印度等六個對話夥伴國（當時印度尚未退出談判），一旦建成，將覆蓋全球近半數人口與近三分之一的GDP。在美國川普政府退出「跨太平洋夥伴協定」（TPP）後，由東協主導的RCEP被賦予了捍衛全球自由貿易的象徵意義。聲明敦促各國部長與官員「竭盡全力，解決懸而未決的問題，以迅速達成談判結論」，措辭之急切，反映了東協希望盡快鎖定這項成果，為區域經濟增長提供穩定預期的強烈願望。這場經濟整合的賽跑，不僅關乎關稅與市場准入，更關乎在一個規則可能被顛覆的時代，東協能否為自身乃至更廣泛的亞太地區，提供一個穩定、可預測的制度框架。
內部挑戰：若開邦危機與非傳統安全威脅
除了應對外部壓力，東協的「韌性」同樣體現在處理內部複雜挑戰的能力上。其中，緬甸若開邦的人道危機成為峰會無法迴避的議題。聲明在此問題上的措辭極為謹慎，首先表達了對緬甸人道救援計畫的「持續支持」，並歡迎東協人道援助協調中心（AHA Centre）與緬甸政府主導的機制合作，向「所有流離失所者」提供援助。聲明也歡迎緬甸與孟加拉國於2017年11月簽署的《關於遣返若開邦流離失所者的協議》，並期盼「自願、安全、有尊嚴的」遣返工作能盡速展開。
通篇討論中，聲明完全避免使用「羅興亞」這一敏感詞彙，代之以模糊的「流離失所者」或「受影響的社群」。這種處理方式，充分體現了東協奉行數十年的「不干涉內政」原則。在東協看來，若開邦問題屬於緬甸的內部事務，外部介入只會使情況複雜化。因此，其介入方式僅限於提供人道援助，並在政治上支持緬甸政府與孟加拉國之間的雙邊解決方案。聲明敦促緬甸繼續落實由前聯合國秘書長安南領導的若開邦諮詢委員會的最終報告建議，並對由泰國前副總理素拉革領導的國際諮詢委員會的成立表示歡迎。然而，對於造成數十萬人流離失所的根本原因—包括制度性的歧視與暴力—聲明則保持沉默。這種立場雖然維持了東協內部的和諧，避免了與成員國緬甸的公開衝突，卻也招致國際人權組織的廣泛批評，認為東協在面對嚴重的人道災難時，犧牲了其應有的道德立場。
與此同時，聲明也大篇幅關注了恐怖主義、暴力極端主義與網路安全等非傳統安全威脅。各國領袖通過了《東協領袖網路安全合作聲明》，責成相關部會協調網路安全政策與能力建構，並制定一套「自願、務實的國家網路空間行為準則」。這反映出隨著區域數位化程度的加深，來自網路的威脅已成為各國共同面對的挑戰。此外，對反恐合作的持續強調，特別是提及制定《防止和打擊激進化與暴力極端主義抬頭的東協行動計畫》，也與2017年菲律賓南部馬拉威市發生的圍城事件有直接關聯。那場長達五個月的戰鬥，凸顯了與「伊斯蘭國」有關聯的極端組織已具備在東南亞發動大規模城市作戰的能力，為整個區域敲響了警鐘。
在平衡中前行的區域共同體
第32屆東協峰會的主席聲明，是一份在理想與現實、雄心與限制之間精心平衡的產物。它既展現了東協試圖透過擁抱創新與深化整合來應對時代變局的決心，也暴露了其在處理涉及大國利益與成員國內部敏感事務時的結構性困境。從朝鮮半島迎來和平曙光，東協迅速表示歡迎，到南海的緊張局勢，東協謹慎地表達關切；從應對全球保護主義的經濟焦慮，到處理內部人道危機的道德難題，這份聲明反映了一個由多元國家組成的共同體，在追求集體利益的同時，必須遷就各自主權與國家利益的現實。
最終，東協的「韌性」或許並不在於它能提出解決所有問題的靈丹妙藥，而在於它提供了一個不可或缺的對話平台。在這個平台上，即使是立場對立的各方，也能坐下來協商，尋找最低限度的共識，並努力將最壞的情況排除。新加坡峰會的成果，正是在這個充滿張力的空間中所能達成的最大公約數。前路依然充滿挑戰，但這份聲明至少表明，東協成員國仍相信，抱團取暖，是他們在巨變時代中航行的最佳選擇。
資料來源
Reuters: ASEAN leaders call for self-restraint in South China Sea
https://www.reuters.com/article/us-asean-singapore/asean-leaders-call-for-self-restraint-in-south-china-sea-idUSKBN1HZ06C
The Straits Times: 32nd Asean Summit: Leaders adopt vision for a resilient and innovative Asean
https://www.straitstimes.com/politics/32nd-asean-summit-leaders-adopt-vision-for-a-resilient-and-innovative-asean
Nikkei Asia: ASEAN wary of getting caught between US and China
https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/ASEAN-wary-of-getting-caught-between-US-and-China
Associated Press: ASEAN expresses concern over land reclamation in South China Sea
https://apnews.com/article/b8f7e2d96c1d4a2f8c5c7d853e5d0f66
The Diplomat: What Did the 32nd ASEAN Summit Achieve?
https://thediplomat.com/2018/05/what-did-the-32nd-asean-summit-achieve/
Channel NewsAsia: ASEAN keen to work with China on Code of Conduct in South China Sea: PM Lee
https://www.channelnewsasia.com/singapore/asean-keen-work-china-code-conduct-south-china-sea-pm-lee-850941
Bangkok Post: Asean 'concerned' over South China Sea
https://www.bangkokpost.com/thailand/general/1455858/asean-concerned-over-south-china-sea