撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2021年11月13日，在經歷了兩週緊張的談判與一次戲劇性的延期後，近200個國家於蘇格蘭格拉斯哥正式通過了《格拉斯哥氣候協定》（Glasgow Climate Pact）。這份文件被定位為將2020年代轉變為一個關鍵的「氣候行動與支持十年」的指導性框架。這套一攬子決議，涵蓋了應對氣候變遷的三大支柱：建立氣候韌性的「調適」（adaptation）、抑制溫室氣體排放的「減緩」（mitigation），以及為前兩者提供必要支持的「氣候融資」（climate finance）。協定中最具歷史性意義的突破，是首次在聯合國氣候變遷綱要公約（UNFCCC）的正式決議中，明確提及化石燃料，呼籲各國「逐步減少」（phase down）未經減排處理的燃煤發電，並取消「效率不彰」的化石燃料補貼。此外，經過長達六年的艱苦磋商，各國終於完成了《巴黎協定》規則手冊的最後一塊拼圖，特別是關於第六條（Article 6）的國際碳市場機制，為全球碳交易與非市場方法建立了共同的規範。然而，這份協定本質上是一份充滿妥協的產物。它在最後一刻因印度和中國的反對，將草案中更為強硬的「逐步淘汰」（phase out）燃煤發電字眼，弱化為「逐步減少」，引發了許多脆弱國家與環保團體的深切失望。
在氣候融資議題上，《格拉斯哥氣候協定》再次凸顯了已開發國家與發展中國家之間根深蒂固的不信任。協定重申了已開發國家有責任履行其早在2009年就已做出、卻至今仍未完全兌現的承諾—每年向發展中國家提供1000億美元的氣候資金。這一承諾的長期跳票，已嚴重侵蝕了全球氣候合作的政治基礎。更為尖銳的矛盾，則體現在「損失與損害」（Loss and Damage）的議題上。小島嶼國家與其他極度脆弱的發展中國家，強烈要求設立一個專門的融資機制，為那些已經超越調適能力極限的氣候災害（如海平面上升導致的領土淹沒、超級風暴造成的永久性破壞）提供賠償與支持。然而，這項提議遭到了美國與歐盟等已開發國家的強力阻撓，後者擔憂這將開啟一扇通往無限法律責任與賠償要求的大門。最終，各方達成的妥-協僅僅是同意就此議題建立一個「對話」機制，而非設立實質的基金。這一結果被許多發展中國家視為一次沉重的打擊，再次證明在氣候談判的權力天平上，最需要幫助的國家，其聲音往往最為微弱。
儘管存在諸多不足，該協定在「減緩」方面，仍試圖為維繫《巴黎協定》將全球平均升溫控制在攝氏1.5度內的目標，注入新的動力。協定正式承認，當前各國提交的國家自定貢獻（NDCs）總和，遠不足以實現1.5度的目標，存在著巨大的「排放差距」。為解決此問題，協定要求各國應在2022年底前，重新審視並加強其2030年的減排目標，使其與《巴黎協定》的溫控目標保持一致。這一決議，實質上是將《巴黎協定》中原本每五年一次的「棘輪機制」（ratchet mechanism）—即各國應隨時間推移不斷提升減排雄心—的週期縮短為一年，試圖以更快的節奏來彌補失去的時間。總體而言，《格拉斯哥氣候協定》並未帶來任何革命性的突破，它更像是一次在多重政治與經濟利益的拉扯下，達成的脆弱共識。它沒有宣告勝利，但也沒有徹底失敗。用會議主席夏爾馬（Alok Sharma）在會後含淚的話來說，這份協定讓1.5度的目標「保住了一線生機」（kept 1.5 alive），但這條生命線，已然脆弱不堪。
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Lia. Independent Media 台北報導
2021年11月13日晚間，蘇格蘭格拉斯哥的會展中心內，氣氛凝重而疲憊。原定結束的聯合國第26次締約方會議（COP26），已超出預定時間24小時以上。會議主席阿洛克・夏爾馬（Alok Sharma）手握議事槌，聲音因激動與 exhaustion 而微微顫抖。當他最終宣布《格拉斯哥氣候協定》獲得通過時，會場響起了掌聲，但這掌聲中夾雜著複雜的情緒—既有達成協議的如釋重負，更有對協議內容不盡人意的深切遺憾。夏爾馬本人在隨後的發言中數度哽咽，為協定在最後關頭的妥協而向各國代表致歉。這充滿戲劇性的一幕，成為了這場被譽為「《巴黎協定》以來最重要氣候峰會」的縮影：它是一場充滿矛盾、妥協與微弱進展的艱難博弈，其結果，讓全球應對氣候變遷的努力得以延續，卻遠未達到科學所要求的迫切程度。
歷史的突破與最後一刻的妥協：化石燃料首次登上談判桌
《格拉斯哥氣候協定》最被稱道的歷史性成就，在於它打破了近三十年聯合國氣候談判中的一個政治禁忌。自1992年《聯合國氣候變遷綱要公約》誕生以來，儘管所有人都心知肚明，燃燒化石燃料是導致全球暖化的根本原因，但在歷次的官方決議文本中，「化石燃料」、「煤炭」、「石油」、「天然氣」這些詞彙，卻因產油國與主要依賴化石燃料的經濟體的巨大政治阻力，而彷彿成為了不能被提及的「佛地魔」。格拉斯哥的談判，首次將這個房間裡的大象直接寫入了決議草案，明確呼籲各國採取行動，逐步處理化石燃料問題。
然而，這一歷史性的突破，卻在談判的最後一刻遭遇了重大挫折。在閉幕全會的最終階段，當所有人都認為協議即將達成時，印度代表在中國的支持下，突然對文本中關於煤炭的措辭提出了異議。最初的草案版本呼籲各國「逐步淘汰」（phase out）未經減排處理的燃煤發電。但在印度的堅持下，這一措辭被戲劇性地修改為「逐步減少」（phase down）。從「淘汰」到「減少」，一詞之差，其背後的政策意涵與約束力卻有著天壤之別。—這一幕，不僅讓許多脆弱國家與歐盟、美國的代表感到錯愕與憤怒，更赤裸裸地揭示了全球氣候治理的核心困境—即科學上的客觀需求，與主要發展中大國的國家發展利益及能源安全考量之間，存在著難以調和的巨大鴻溝。瑞士環境部長西蒙娜・索馬魯嘎（Simonetta Sommaruga）在會上的發言，代表了許多國家的失望之情：「我們被要求在最後一分鐘，吞下一個更糟糕的結果。」儘管如此，多數國家最終還是選擇接受這個被削弱的文本，以避免整個談判破裂。這次妥協，雖然保住了協定的完整性，卻也為全球脫碳的路徑，留下了一個巨大且充滿不確定性的缺口。
完成規則手冊：第六條碳市場機制的艱難誕生
在公眾焦點之外，格拉斯哥談判的另一項關鍵成果，是完成了《巴黎協定》的規則手冊（Paris Rulebook）。其中最為棘手、歷經六年反覆磋商未能解決的，便是關於第六條（Article 6）國際碳市場機制的具體實施細則。第六條的目標，是建立一個允許國家之間進行碳排放權交易的全球市場體系，以更低的成本實現減排目標。然而，由於其規則設計極其複雜，且涉及各國的核心經濟利益，它一直是氣候談判中最具爭議的技術性議題之一。
格拉斯哥達成的共識，主要涵蓋了第六條的三個子項目。首先是第6.2條，它為國家之間的雙邊減排成果轉讓（ITMOs）提供了會計規則，其核心是確保減排量不會被買賣雙方「重複計算」（double counting），這是維護整個體系環境完整性的基礎。其次是第6.4條，它建立了一個由聯合國監督的、新的全球性碳信用額度機制，取代了《京都議定書》下的清潔發展機制（CDM）。這個新機制旨在為全球的公共和私人部門提供一個標準化的平台，來交易經核證的減排量。最後是第6.8條，涉及非市場性的合作方法，例如技術援助與能力建設。
談判的焦點，集中在兩個關鍵的爭議點上。其一是如何處理《京都議定書》時代遺留下來的大量舊有碳信用額度。巴西等國希望將這些價值存疑的舊額度，直接轉入新的巴黎機制，而許多國家則擔憂這會向市場注入大量廉價且品質低落的「殭屍額度」，從而拉低碳價，削弱減排動力。最終達成的妥協是，允許一部分（2013年後註冊的）舊額度在一定條件下過渡，但對其總量進行了限制。其二是關於收益分享的問題。為確保市場機制能為發展中國家的氣候調適行動提供資金，協定規定，從第6.4條機制產生的部分收益，將自動流入聯合國的調適基金。這一系列複雜規則的最終敲定，雖然充滿了技術性的妥協，但它為全球碳市場的運作提供了期待已久的確定性，被視為是撬動私人部門更大規模氣候投資的關鍵一步。
氣候融資的永久裂痕：千億承諾與「損失損害」的空談
如果說碳市場的規則談判是技術性的交鋒，那麼氣候融資的議題，則是不折不扣的政治與道德角力。發展中國家與已開發國家之間在此議題上的深刻分歧，再次於格拉斯哥展露無遺。協定文本重申了已開發國家需兌現其在2009年哥本哈根氣候大會上做出的承諾，即到2020年，每年為發展中國家提供1000億美元的氣候資金。然而，截至2021年，這一承諾仍未完全兌現。這種長期的「欠款」，已成為氣候談判中侵蝕互信的根源，讓發展中國家對已開發國家的所有新承諾，都抱持著深刻的懷疑。
比千億美元承諾更具爭議的，是日益凸顯的「損失與損害」（Loss and Damage）議題。這個概念指的是，對於那些已經發生、無法透過減緩和調適來避免的氣候變遷負面影響，應如何處理。對於吐瓦魯、馬爾地夫這類低海拔島國而言，海平面上升所造成的土地淹沒，已非調適所能解決，而是關乎國家存亡的根本性損失。因此，由小島嶼國家聯盟（AOSIS）和最不發達國家集團所領導的發展中國家陣營，在格拉斯哥強烈要求設立一個專門的「損失與損害融資機制」，為此類不可逆轉的損害提供財政支持。
然而，這項提議遭到了美國和歐盟的堅決反對。已開發國家擔心，一旦設立此類機制，無異於承認了其對氣候變遷的歷史責任，並將面臨來自發展中國家無休止的法律訴訟與賠償要求。在他們的強力阻撓下，最終的協定文本中，並未包含任何設立新融資機制的內容，而是以一個較為空洞的承諾取而代之：建立一個「格拉斯哥對話機制」（Glasgow Dialogue），以持續討論為損失與損害提供資金的可能安排。這一結果，被許多脆弱國家的代表視為一次背叛，他們認為，在他們的人民正失去家園、文化與生命之時，富裕國家卻只願意提供一場無休止的「清談」。
維繫生命，但氣息奄奄
總體而言，《格拉斯哥氣候協定》是一份記錄了當代全球氣候治理深刻矛盾的文件。它在某些領域取得了來之不易的漸進式進展：它讓化石燃料的退出提上了官方議程，為全球碳市場的運作鋪平了道路，並透過要求各國在2022年更新其減排目標，加速了全球提升氣候雄心的步伐。然而，在最為關鍵的融資與公平性問題上，它未能彌合分歧，反而可能加劇了裂痕。
協定最終保留了將全球升溫限制在1.5度內的可能性，但正如許多觀察家所指出的，這個目標的脈搏已極其微弱。格拉斯哥並未成功地讓世界走上實現1.5度目標的軌道，它只是為避免徹底的失敗，爭取到了多一點點的時間。這份協定所留下的最大遺產，或許是一種清醒的認知：僅僅依靠每年一次的聯合國氣候大會，已無法解決這場迫在眉睫的危機。真正的戰場，在於各國首都的政策制定，在於企業的投資決策，在於每一個角落的能源轉型實踐。格拉斯哥的槌聲已經落下，但真正的考驗，才剛剛開始。
資料來源
UNFCCC: The Glasgow Climate Pact – Key Outcomes from COP26
https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-glasgow-climate-pact-key-outcomes-from-cop26
Carbon Brief: COP26: Key outcomes agreed at the UN climate talks in Glasgow
https://www.carbonbrief.org/cop26-key-outcomes-agreed-at-the-un-climate-talks-in-glasgow/
The Guardian: Cop26 ends in climate agreement despite coal compromise
https://www.theguardian.com/environment/2021/nov/13/cop26-countries-agree-climate-deal-after-late-objection-from-india
BBC News: COP26: New global climate deal struck in Glasgow
https://www.bbc.com/news/world-59284503
Reuters: U.N. climate summit strikes deal aimed at averting climate catastrophe
https://www.reuters.com/business/cop/un-climate-negotiators-go-into-overtime-strike-deal-2021-11-13/
Council on Foreign Relations: What Was Accomplished at the COP26 Climate Summit?
https://www.cfr.org/in-brief/what-was-accomplished-cop26-climate-summit
World Resources Institute: 4 Key Takeaways from the COP26 Climate Talks in Glasgow
https://www.wri.org/insights/4-key-takeaways-cop26-climate-talks-glasgow