撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2022年2月2日，在緬甸軍事政變屆滿一週年之際，東南亞國家協會（ASEAN）輪值主席國柬埔寨發表了一份主席聲明，再次對緬甸持續的暴力與惡化的人道局勢表達「深切關切」。這份簡短的文件，本質上是對一年前達成的「五點共識」（5PC）的再一次複誦：敦促緬甸當局採取具體行動、立即停止暴力、為建設性對話創造有利條件、確保人道援助的安全及時交付，並呼籲緬甸當局為新任東協主席特使的訪問提供便利。然而，這份聲明的發布，其意義並不在於提出了任何新的解決方案，而在於其本身就是一場外交僵局的宣告。在經歷了充滿血腥與動盪的一年後，東協對緬甸的政策，除了更換了一位特使之外，幾乎沒有任何實質性進展。這份聲明以其溫和的措辭與重複的呼籲，無意間成為了一面鏡子，映照出東協在面對成員國內部爆發的嚴重危機時，其核心原則「不干涉內政」與維護區域穩定之責任間的根本性矛盾，以及其外交工具箱的極度匱乏。
聲明背後的一年，是緬甸人民的災難，也是東協外交信譽的持續流失。2021年4月達成的「五點共識」，從未被緬甸軍政府真正執行。軍方的血腥鎮壓從未停止，根據多方統計，已有超過一千五百名平民喪生，上萬人被捕；國內流離失所的人數激增，全國性的罷工與公民不服從運動，已演變為由「全國團結政府」（NUG）領導的，遍及城鄉的武裝抵抗。國家經濟瀕臨崩潰，人道危機日益深重。在此背景下，東協的反應顯得遲緩且分裂。儘管在2021年10月歷史性地將軍政府領導人敏昂萊排除在峰會之外，展現了短暫的強硬姿態，但隨著輪值主席國由汶萊轉交給柬埔寨，東協的對緬政策出現了新的變數。柬埔寨總理洪森於2022年1月對緬甸進行的爭議性訪問，不僅未能打破僵局，反而因其單邊行動被批評為破壞了東協的團結，並給予了軍政府不應有的合法性。因此，這份2月2日的聲明，在很大程度上可被視為柬埔寨在遭受內部批評後，試圖重新與東協集體立場對齊的一次努力，其重點在於重申共識，而非推動進展。
最終，這份聲明最核心的問題在於其缺乏任何足以改變緬甸軍政府行為的槓桿。聲明歡迎柬埔寨副總理兼外交部長布拉索昆（Prak Sokhonn）被任命為新任特使，並呼籲緬甸當局為其會見「所有相關方」提供便利。這項要求，與前任特使未能成行的原因完全相同，而軍政府在此問題上的強硬立場從未改變。聲明中「緬甸擁有、緬甸主導」的解決方案提法，雖然符合主權原則，但在軍方壟斷權力、拒絕對話的現實下，無異於將和平的希望寄託於施暴者自身的善意。聲明歡迎外部夥伴對東協努力的支持，卻無法掩蓋在國際層面，美歐的制裁與中俄的暗中支持，已讓緬甸成為大國角力的又一個舞台，而東協在其中所能發揮的影響力正日益被邊緣化。因此，這份政變週年的主席聲明，與其說是一份行動綱領，不如說是一份無奈的嘆息，標誌著東協的緬甸政策已陷入一個無盡的外交迴圈，而緬甸人民的苦難，仍在持續。
全文
Lia. Independent Media 台北報導
2022年2月，緬甸的日曆翻過了自政變以來最為黑暗的一年。自2021年2月1日國防軍總司令敏昂萊推翻民選政府以來，這個國家便墜入了暴力、動盪與人道災難的深淵。在政變屆滿一週年這個沉重的時間節點，東協輪值主席國柬埔寨發表了一份主席聲明，試圖為這個區域組織在過去一年中步履維艱的外交努力，定下一個基調。然而，通讀這份四平八穩、措辭謹慎的文件，人們感受到的並非希望或進展，而是一種深刻的無力感。聲明重申了對局勢的「深切關切」，並再次敦促緬甸軍方「有效且全面地」執行早已被證明失敗的「五點共識」。這份文件，以其內容的重複性，不幸地成為了東協對緬政策陷入僵局、在外交迴圈中原地踏步的最佳註腳。
共識的廢墟
要理解這份聲明為何顯得如此蒼白，必須回顧其所依賴的核心框架—「五點共識」—在過去一年中的徹底崩潰。2021年4月，在雅加達舉行的東協特別峰會上，面對來自區域各國的壓力，敏昂萊本人親口同意了這份旨在為國家降溫的和平路線圖。當時，這被一些樂觀者視為東協外交的一次勝利，證明其「靜默外交」與「接觸政策」依然有效。
然而，接下來的十個月，軍政府的行動系統性地摧毀了這份共識的每一項條款。首先，「立即停止暴力」的承諾從未兌現。軍方的安全部隊不僅沒有停止對和平示威者的鎮壓，反而將暴力擴展至全國鄉村地區。為了剿滅新興的民間武裝「人民防衛軍」（PDF），軍方採取了殘酷的「四斷」（four cuts）焦土策略，頻繁使用重砲與空襲對付平民村莊，導致大量平民傷亡與數十萬人流離失所。其次，「所有相關方之間的建設性對話」更是無從談起。軍政府將民選政府的核心成員、全國民主聯盟（NLD）以及由其成立的「全國團結政府」（NUG）全部貼上「恐怖組織」的標籤，並對翁山蘇姬等人提出一連串政治指控，徹底關閉了對話的大門。最後，也是最具羞辱性的一點，軍方阻撓了東協特使的斡旋工作。前任特使、汶萊的艾瑞萬部長，因堅持要求會見翁山蘇姬而始終被拒絕入境。軍政府的行為清晰地表明，它簽署「五點共識」的目的，僅僅是為了緩解當時的外部壓力與爭取時間，而非真正有意願尋求政治和解。
主席國的賭注：洪森的單邊行動及其後果
進入2022年，隨著東協輪值主席國的交替，對緬政策的動態變得更加複雜。新任主席國柬埔寨的總理洪森，一位以務實與強人風格著稱的地區元老，試圖採取一種與前任截然不同的「破冰」策略。2022年1月，洪森不顧部分東協成員國及國際社會的勸告，高調訪問內比都，成為政變後首位到訪緬甸的外國領導人。
洪森的動機或許是多重的：他可能真心相信其個人影響力能夠說服軍方，從而取得外交突破，鞏固柬埔寨作為主席國的聲望；也可能反映了其更傾向於與威權政體打交道的政治本能。然而，這次訪問的結果卻極具爭議。洪森與敏昂萊會晤後發表的聯合聲明，僅僅提及軍方承諾將停火延長至年底，並未在任何核心問題上取得進展，尤其是未能確保新任特使能夠會見所有利害關係人。更重要的是，這次訪問在客觀上給予了被國際社會孤立的軍政府一次寶貴的政治承認—它破壞了東協在2021年10月將敏昂萊排除出峰會所建立的集體壓力陣線—這一決定，曾是東協為數不多的強硬且團結的行動。洪森的單邊主義行為，立即引發了包括印尼、馬來西亞和新加坡在內的東協核心成員國的強烈不滿，它們擔心此舉會分裂東協，並傳遞出錯誤的信號。
因此，2月2日發布的這份主席聲明，其背後的重要政治背景，正是柬埔寨在外交上的一次「校正回歸」。聲明全文嚴格遵循了既有的東協話語體系，反覆強調「五點共識」的核心地位，並重申特使必須能夠「會見所有相關方」。這可以被解讀為，在碰壁並引發內部反彈後，洪森領導下的主席國不得不重新回到東協集體決策的軌道上來，以修補其受損的團結形象。聲明歡迎任命柬埔寨外交部長布拉索昆為新任特使，但這更像是一個程序性的宣告，而非實質性的突破。問題的核心從來不在於特使是誰，而在於緬甸軍方是否願意合作。
無解的僵局：聲明文字下的結構性困境
細讀這份聲明，字裡行間充滿了無奈的循環論證。它敦促緬甸當局「為建設性對話創造有利條件」，卻迴避了一個根本問題：在一方掌握著槍桿子、另一方堅持民意授權的情況下，這種「有利條件」如何才能產生？它呼籲實現「緬甸擁有、緬甸主導的」包容性政治解決方案，但在軍方已將所有反對者視為顛覆勢力的現實下，這句外交辭令顯得空洞。
這份聲明也暴露了東協在面對極端危機時，其組織原則的內在局限性。堅持「不干涉內政」，使得東協無法採取更具強制性的措施，例如實施定向制裁或正式中止緬甸的成員國資格。而「協商一致」的決策機制，則意味著任何行動都必須取得所有成員國的同意，這使得最不願意採取行動的國家，往往決定了東協反應的最低標準。
與此同時，緬甸的危機早已超出了東南亞的範疇。聲明「歡迎外部夥伴的持續支持」，但這種支持本身是分裂的。美國、英國與歐盟已對軍政府及其相關企業實施多輪制裁，而聯合國安理會則因中國與俄羅斯的否決權而無法採取任何有意義的行動。中俄兩國持續向軍政府提供外交掩護與軍事裝備，使得軍方有恃無恐。東協被夾在這些相互衝突的國際力量之間，其斡旋空間被嚴重壓縮。
翁山蘇姬選擇性沉默與道德逃避
自從2017年緬甸軍方對羅興亞人展開大規模鎮壓，導致超過70萬人逃亡至孟加拉，聯合國形容這場行動「具備種族清洗的所有特徵」。面對如此明確的暴行，翁山蘇姬不僅未譴責軍方，反而在2019年親赴海牙國際法院，為軍方辯護，否認種族滅絕的指控。她在法庭上聲稱軍方行動是對恐怖攻擊的回應，並表示「種族滅絕意圖不應是唯一的假設」。這種說法不僅淡化了軍方的暴行，更試圖將責任轉嫁為「社區衝突」或「反恐行動」，完全忽視了系統性屠殺、強暴、焚村等事實。
翁山蘇姬的墮落不是一時的失誤，而是長期選擇性沉默與道德逃避的結果。她本可以利用自身影響力為羅興亞人發聲，要求軍方停止暴行，推動真正的和解與改革。但她選擇了政治妥協，甚至為加害者辯護，背棄了她曾代表的價值。諷刺的是在世界各國不斷的施壓之下，翁山蘇姬仍然怡然自得以領導者的身分出席東協的人權會議，大談其對人權的重視，與拒絕壓迫的信念。她的行為不僅讓緬甸民主運動蒙羞，也讓全球人權運動失去一位重要的象徵。她的沉默與辯護，讓無數受害者的苦難被掩蓋，讓加害者得以逃避責任。這不只是失望，更是對正義的背叛。
綜上所述，在緬甸政變一週年之際發表的這份主席聲明，更像是一份外交慣性下的產物。它重複著已被證明無效的呼籲，反映了東協在理想與現實之間的掙扎。它既不願放棄其作為解決區域問題核心平台的角色，又拿不出任何能夠改變局勢的有效工具。這份聲明記錄了東協的關切，卻也無意中記錄了它的束手無策。對於水深火熱之中的緬甸人民而言，這樣的聲明，恐怕難以帶來任何實質的慰藉或希望。
資料來源
Reuters: ASEAN chair Cambodia urges Myanmar junta to act on peace plan
https://www.reuters.com/world/asia-pacific/asean-chair-cambodia-urges-myanmar-junta-act-peace-plan-2022-02-02/
The Diplomat: One Year After Coup, ASEAN Confronts Its Failure in Myanmar
https://thediplomat.com/2022/02/one-year-after-coup-asean-confronts-its-failure-in-myanmar/
Al Jazeera: One year on: How the military coup has affected Myanmar
https://www.aljazeera.com/news/2022/1/31/one-year-on-how-the-military-coup-has-affected-myanmar
International Crisis Group: A Year of Resistance to the Myanmar Coup
https://www.crisisgroup.org/asia/south-east-asia/myanmar/year-resistance-myanmar-coup
Associated Press: One year after coup, Myanmar still in bloody, bleak stalemate
https://apnews.com/article/myanmar-coup-anniversary-aung-san-suu-kyi-19d4240751e06a4b16d1f93ac896f4a8
Nikkei Asia: Hun Sen's Myanmar trip exposes ASEAN divisions and PRC influence
https://asia.nikkei.com/Opinion/Hun-Sen-s-Myanmar-trip-exposes-ASEAN-divisions-and-PRC-influence
Human Rights Watch: Myanmar: One Year After Coup, No End to Abuses
https://www.hrw.org/news/2022/01/28/myanmar-one-year-after-coup-no-end-abuses