撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2021年10月16日，東南亞國家協會（ASEAN）做出了一項震動區域外交界的決定，正式宣告將不會邀請緬甸軍政府領導人敏昂萊（Min Aung Hlaing）大將出席即將於月底舉行的領袖峰會，轉而邀請一位「非政治代表」與會。這項由東協輪值主席國汶萊在10月15日深夜的緊急外長會議後宣布的決議，是對自同年2月1日發動政變以來，持續以血腥手段鎮壓國內反對聲音的緬甸軍方，一次前所未有的公開斥責。此舉的意義遠遠超出一場外交抵制；它標誌著這個數十年來嚴格奉行「協商一致」與「不干涉內政」兩大核心原則的區域組織，為維護其瀕臨破產的信譽，被迫跨過了一條自己劃下的紅線。決定的直接導火線，是緬甸軍方對同年4月由東協斡旋達成的「五點共識」的公然漠視與徹底違背。該共識旨在為緬甸的暴力衝突降溫並開啟對話，但自達成以來，軍政府的鎮壓行動未曾停歇，國內的死亡人數持續攀升，而東協特使的斡旋努力也因軍方拒絕其會見包括翁山蘇姬在內的所有關鍵利害關係人而陷入僵局。
這次決議的形成過程，深刻地揭示了東協內部面對緬甸危機時的嚴重分歧與最終的痛苦抉擇。以印尼、馬來西亞、新加坡和菲律賓為首的海洋東南亞國家，成為推動對緬甸採取更強硬立場的主要力量。新加坡外交部稱之為一項「困難但必要的決定」，馬來西亞外長則直言「軍政府沒有合作，因此東協必須堅定捍衛其信譽和完整性」。這些國家的立場反映了一種日益增長的共識：對緬甸軍方的暴行持續保持沉默或無效的接觸，不僅無法解決危機，反而會讓東協作為一個區域秩序維護者的角色徹底失效，使其在國際舞台上淪為笑柄。然而，與此相對的是，包括泰國、寮國、柬埔寨與越南在內的大陸東南亞國家，因地緣、經濟與政治上的考量，傳統上更傾向於維持嚴格的不干涉政策，對公開施壓鄰國政府抱持極大的保留態度。因此，最終達成的「邀請非政治代表」方案，本身就是一場典型的東協式妥協—它既表達了對軍政府的明確不滿，又避免了直接承認由反對派組成的「全國團結政府」（NUG）的合法性，為未來的接觸保留了模糊空間。
這項決定的後續效應極其複雜，它將東協自身推入了一個充滿不確定性的未知領域。緬甸軍政府對此反應強烈，其發言人不僅將此歸咎於美國與歐盟的「外國干預」，更發表聲明指責該決定「未經協商一致，違反了東協的目標、《東協憲章》及其原則」。軍方的這種頑固姿態，預示著短期內緬甸重返東協政治舞台的可能性微乎其微。與此同時，美國等西方國家對東協的舉動表示讚賞，認為這是「完全正當的」一步。這使得東協在一定程度上修復了其受損的國際形象，但也將其更深地捲入了緬甸國內的政治鬥爭以及大國在該地區的影響力競爭之中。邀請一位「非政治代表」的模糊定義，也為未來留下了難題：由誰來定義「非政治」？由誰來挑選這位代表？軍政府是否會接受這樣一位代表的存在？這些懸而未決的問題，都意味著東協雖然勇敢地邁出了歷史性的一步，但這一步僅僅是漫長且極其艱難的緬甸和平之路的開始，而非結束。
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Lia. Independent Media 台北報導
2021年10月16日，一則來自東協輪值主席國汶萊的聲明，為東南亞國家協會數十年來奉行的外交傳統投下了一枚震撼彈。聲明宣布，即將於10月底舉行的年度領袖峰會，將不會有緬甸軍政府領導人敏昂萊的身影。取而代之的，將是一位身份待定的「非政治代表」。這項決議，是東協自1967年成立以來，對其核心成員國之一所採取的最嚴厲的懲戒措施。它標誌著這個以「不干涉內政」和「協商一致」為基石的組織，在緬甸軍方長達八個多月的血腥鎮壓與政治頑固面前，終於選擇了捍衛自身信譽，而非墨守成規。
這次歷史性的決絕，並非突如其來。自同年2月1日緬甸國防軍發動政變，推翻民選的翁山蘇姬政府以來，東協便承受著來自內部成員國與國際社會的雙重壓力。一方面，是緬甸國內急劇惡化的人道與安全危機。根據聯合國的數據，超過千名平民在軍方的鎮壓中喪生，數千人被任意逮捕。國家陷入了事實上的內戰，由反對派組成的「全國團結政府」（NUG）與其下的「人民防衛軍」（PDF）在各地與軍方展開了武裝對抗。一個動盪不安、瀕臨崩潰的緬甸，對整個東南亞地區的穩定構成了直接威脅，可能引發難民潮、武器擴散與跨國犯罪等一系列連鎖反應。
另一方面，是東協自身作為區域領導者的信譽危機。在政變初期，東協依循傳統，試圖通過內部接觸與對話來化解危機。同年4月，一場在雅加達舉行的東協特別峰會上，敏昂萊與東協各國領袖共同達成了旨在平息危機的「五點共識」。然而，這份共識從誕生之日起，就成為了一紙空文。
破碎的承諾：「五點共識」的徹底失敗
「五點共識」是東協為解決緬甸危機所設計的核心路線圖，其內容包括：一、立即停止暴力；二、所有相關方之間展開建設性對話；三、由東協特使促進對話；四、通過東協人道援助協調中心提供人道援助；五、東協特使訪問緬甸，並會見所有相關方。這份文件曾被視為東協外交的一次重要嘗試，體現了其希望在不直接干預的前提下，引導成員國走出危機的努力。
然而，從雅加達返回緬甸的敏昂萊，卻幾乎沒有執行任何一項承諾。軍方的暴力鎮壓不僅沒有停止，反而變本加厲。所謂的「建設性對話」從未開啟，軍政府將NUG及其支持者定義為「恐怖分子」，徹底排除了和解的可能性。人道援助的發放也因軍方的重重阻礙而步履維艱。壓垮駱駝的最後一根稻草，是軍政府對東協特使、汶萊外交主管部長艾瑞萬（Erywan Yusof）的訪問所設置的障礙。艾瑞萬明確要求會見包括被拘禁的翁山蘇姬在內的所有利害關係人，以全面了解局勢並開啟包容性對話。然而，軍政府發言人卻公開拒絕了這一核心要求，聲稱翁山蘇姬正因「刑事指控」而受審，不允許特使與其會面。
軍方的這一姿態，無異於對東協的公然羞辱。它不僅讓特使的斡旋使命無法成行，更徹底暴露了軍政府毫無遵守「五點共識」的誠意。對於東協而言，這已不再是緬甸的「內部事務」，而是對東協集體決議與組織尊嚴的直接挑戰。輪值主席國汶萊在聲明中措辭嚴厲地指出：「由於在落實（五點共識）方面進展不足……以及對緬甸承諾的擔憂，特別是在建立所有相關方之間的建設性對話方面，部分東協成員國建議東協給予緬甸空間，以恢復其內部事務和回歸常態。」這段外交辭令的背後，是清晰的政治信號：東協的耐心已經耗盡。
分裂的共識：東協內部的路線之爭
將敏昂萊排除在峰會之外的決定，過程極其艱難，它凸顯了東協內部長期存在的路線分歧。以印尼、馬來西亞、新加坡為首的幾個創始成員國，成為了此次行動最堅定的推動者。這些國家擁有相對開放的政治體制與活躍的公民社會，其政府在本國輿論與國際壓力下，不得不對緬甸的殘酷鎮壓做出更為明確的回應。
新加坡外交部在聲明中將此舉形容為「一項困難但必要的決定，以維護東協的信譽」。馬來西亞外長賽夫丁·阿布都拉的表態更為直接，他對媒體表示：「我們從未想過將緬甸從東協中除名……但軍政府沒有合作，因此東協必須堅定捍衛其信譽和完整性。」印尼作為東協最大的成員國，其外長蕾特諾·馬爾蘇迪在整個過程中也扮演了關鍵的幕後推手角色。這些國家的共同擔憂是，如果東協對緬甸軍方的公然違約行為無所作為，那麼這個組織存在的意義本身都將受到質疑。
然而，並非所有成員國都持此看法。與緬甸陸地相連的泰國，以及在政治和經濟上與中國關係密切的柬埔寨、寮國，對此類干預性措施歷來持反對態度。這些國家的政府更擔心公開斥責緬甸軍方會損害雙邊關係，並可能將內比都更緊密地推向北京的懷抱。因此，最終達成的決議—它是一種將個人（敏昂萊）與國家（緬甸）區分開來，並以模糊的「非政治代表」取代之的方案—本身就是一場精心計算的妥協。這一決定，既滿足了強硬派國家「必須有所行動」的要求，也安撫了傳統派國家對「不干涉」原則的擔憂。它是一次典型的東協式危機處理，但其突破性在於，妥協的結果不再是維持現狀，而是採取了前所未有的懲戒行動。
來自內比都的咆哮與國際社會的反應
對於東協的決定，緬甸軍政府的反應是憤怒與否認。軍政府發言人佐敏吞將矛頭指向外部勢力，聲稱美國和歐盟向東協成員國施壓，是「外國干預」的結果。其官方聲明則直接攻擊決議本身的正當性，稱其「違背了東協長期以來的協商一致核心原則」。這種反應模式，完全在外界的預料之中。軍政府試圖將自己塑造為受害者，以民族主義敘事來鞏固其在國內的統治合法性，同時也暴露了其在外交上的極度孤立。
與此形成對比的是，國際社會普遍對東協的決定表示歡迎。美國國務院官員稱此舉「完全合適且正當」，認為這是東協在承擔其區域責任方面邁出的重要一步。長期以來，西方國家一直批評東協在人權問題上過於軟弱，此次行動在很大程度上修復了東協的國際形象，證明其在面對極端情況時，依然具備採取原則性立場的能力。
然而，掌聲之下，更為嚴峻的挑戰仍在前方。將敏昂萊排除出峰會，是一個強有力的象徵性姿態，但它本身並不能解決緬甸的危機。軍方的鎮壓機器仍在運轉，國內的武裝衝突仍在持續。東協的下一步將走向何方？如果軍政府持續採取不合作態度，東協是否會考慮更進一步的措施，例如正式中止緬甸的成員國資格？而那個懸而未決的「非政治代表」，又將如何產生？這些問題，都將在未來的日子裡，持續考驗著東協的智慧、團結與決心。這一次，東協選擇了原則，但這也意味著它踏上了一條更加崎嶇、更加充滿不確定性的外交道路。
資料來源
Reuters: Explainer: Why ASEAN's snub of Myanmar's top general is a big deal
https://www.reuters.com/world/asia-pacific/why-aseans-snub-myanmars-top-general-is-big-deal-2021-10-16/
The Straits Times: ASEAN's exclusion of Myanmar junta chief a 'difficult but necessary decision': MFA
https://www.straitstimes.com/singapore/politics/aseans-exclusion-of-myanmar-junta-chief-a-difficult-but-necessary-decision-mfa
Al Jazeera: ASEAN excludes Myanmar military chief from summit in rare move
https://www.aljazeera.com/news/2021/10/16/asean-to-exclude-myanmar-military-chief-from-summit-in-rare-move
The Irrawaddy: ASEAN Delivers Unprecedented Snub to Myanmar Junta Chief
https://www.irrawaddy.com/news/burma/asean-delivers-unprecedented-snub-to-myanmar-junta-chief.html
Associated Press: Southeast Asian nations’ exclusion of Myanmar leader is setback
https://apnews.com/article/business-myanmar-united-nations-aung-san-suu-kyi-association-of-southeast-asian-nations-e582e0e0e090a9057b54a7c0f165a251
Nikkei Asia: ASEAN to bar Myanmar junta chief from summit in unprecedented move
https://asia.nikkei.com/Spotlight/Myanmar-Coup/ASEAN-to-bar-Myanmar-junta-chief-from-summit-in-unprecedented-move
Center for Strategic and International Studies (CSIS): ASEAN Crosses the Rubicon on Myanmar
https://www.csis.org/analysis/asean-crosses-rubicon-myanmar