撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2014年11月12日，在緬甸首都內比都，第六屆東協－聯合國（ASEAN-UN）峰會順利舉行。這次由時任東協輪值主席國緬甸總統登盛（U Thein Sein）主持、聯合國秘書長潘基文（Ban Ki-moon）親自出席的會議，其核心成果是通過了一份名為《2015年東協－聯合國工作計畫》的關鍵文件。這份工作計畫的通過，標誌著東協與聯合國之間的「全面夥伴關係」，正從過去基於高層對話與共同聲明的框架性合作，演變為一個更具體、更具操作性、以項目為導向的制度化合作新階段。在東協即將迎來其2015年建成共同體目標的最後衝刺階段，以及全球正面臨伊波拉疫情與「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」（ISIL）等新興威脅的嚴峻挑戰之際，這次峰會清晰地勾勒出一幅區域組織與全球組織如何分工協作、共同應對挑戰的藍圖。
根據會後發表的《主席聲明》，此次峰會的基調，是「進一步深化與拓寬」東協與聯合國的合作。聯合國的角色，被清晰地定位為東協實現其自身宏大目標的關鍵「支持者」。聲明中，東協領導人「鼓勵聯合國與東協密切合作」，以實現雙方的共同目標，特別是在聯合國系統的支持下，實現「千禧年發展目標」（MDGs），並為東協共同體建設提供支持，包括成功實施《2009-2015年東協共同體路線圖》與《東協互聯互通總體規劃》（MPAC）。這清晰地反映出東協在堅持其「中心地位」這一核心原則的同時，也務實地承認，要實現其涵蓋政治安全、經濟與社會文化三大支柱的複雜整合目標，聯合國在全球治理、技術標準與發展經驗方面的專業知識與資源，是不可或缺的。
除了對既有的共同體建設計畫進行回顧與展望，此次峰會最引人注目的，是雙方就如何應對新出現的全球性挑戰達成了共識。聲明「承認」由伊波拉疫情爆發，以及由ISIL所代表的暴力極端主義和激進意識形態的傳播，所構成的「新興威脅」，並同意「加強合作以應對這些問題」。聲明特別提及了聯合國安理會第2178（2014）號決議，該決議反映了日益增長的「外國恐怖主義作戰人員」（FTF）威脅。東協與聯合國同意，需要透過聯合國反恐執行工作隊（UN CTITF）等機制，共同應對這一新現象。這標誌著雙方的合作，正從聚焦於區域內部事務，擴展至共同應對那些不分國界的、威脅全球安全的跨國挑戰。因此，內比都峰會不僅是對既有夥伴關係的一次鞏固，更是在新的全球風險面前，一次旨在提升集體應對能力的戰略性對接。
全文
Lia Independent Media 台北報導
內比都的制度性
2014年11月12日，緬甸的新首都內比都，以其寬闊的道路和宏偉的建築，迎來了東協與聯合國的最高級別領導人。第六屆東協－聯合國峰會的召開，其時機點本身，就充滿了特殊的意義。對於東協而言，這是在其為2015年底正式建成「東協共同體」所設定的最後期限前，所進行的一次關鍵性的進度盤點與最後衝刺。對於整個世界而言，2014年是充滿動盪與新興威脅的一年：西非的伊波拉疫情正以前所未有的規模肆虐，而在中東，「伊拉克與黎凡特伊斯蘭國」（ISIL）的野蠻崛起與其所吸引的全球「外國恐怖主義作戰人員」，正成為全球安全最迫切的威脅。
正是在這樣一個內部議程與外部挑戰相互交織的複雜背景下，東協領導人與聯合國秘書長潘基文的會晤，其核心目標，便是將這兩個組織之間日益緊密的關係，進一步予以「制度化」與「操作化」。峰會最終通過的《2015年東協－聯合國工作計畫》，正是這一努力的結晶。這次峰會，可以被視為一場在區域主義與全球主義之間的、旨在實現有效對接的深刻對話，其成果將在很大程度上，影響東南亞乃至更廣泛地區未來的和平、穩定與發展軌跡。
夥伴關係的演進—從宣言到工作計畫
東協與聯合國的合作，源遠流長。然而，將其提升為「全面夥伴關係」，並建立起元首級的年度會晤機制，則是進入二十一世紀之後的事。正如《主席聲明》所回顧的，自2000年在曼谷舉行的首次峰會以來，雙方的合作關係不斷深化。而2014年內比都峰會最重要的貢獻，是將這種關係，從一系列的《聯合宣言》與高層共識，轉化為一份具體的、標示出清晰優先事項的年度《工作計畫》。
這一步，看似是官僚程序上的一小步，實則是夥伴關係性質上的一大步。它標誌著雙方的合作，正從務虛的政治表態，走向務實的項目執行。聲明指出，這份工作計畫的制定，是基於對2013-2014年度雙方秘書處聯合報告中所載挑戰與建議的「仔細考量」。這意味著，未來的合作將更具針對性，旨在解決過去合作中發現的實際問題。
在這份夥伴關係的藍圖中，雙方的角色分工是清晰的，並深刻地體現了東協外交的核心原則—「東協中心性」（ASEAN Centrality）。在整份聲明中，處處可見東協作為議程設定者的主導地位。例如，東協領導人「鼓勵聯合國與東協密切合作」，以支持東協共同體建設、落實《東協互聯互通總體規劃》以及制定「2015年後願景」。
這種話語模式，清晰地表明了東協的立場：聯合國是一個擁有巨大資源、豐富經驗與全球合法性的、不可或缺的合作夥伴，但合作的方向與優先事項，必須與東協自身的區域議程相一致。東協歡迎聯合國的「支持」，但主導權必須掌握在自己手中。聯合國，特別是其下屬的各個專門機構，如聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會（ESCAP）、世界智慧財產權組織（WIPO）等，更多地是扮演一個「技術支援提供者」與「最佳實踐分享者」的角色。
三大支柱下的全面協作
《2015年工作計畫》的合作內容，全面涵蓋了東協共同體建設的三大支柱，展現了雙方合作的廣度與深度。
在政治安全領域，合作的核心是「能力建設」。聲明鼓勵聯合國為東協新成立的兩個重要機構—「東協和平與和解研究所」（AIPR）和「東協區域地雷行動中心」（ARMAC）—提供支持，包括交流最佳實踐與能力建設。這體現了「非洲問題由非洲人解決」的區域自主原則，即東協希望建立並強化自身的衝突預防與和平建設機制，而聯合國的角色，則是為這些新生機構提供專業知識與技術上的「賦能」。
在反恐領域的合作，則更進一步。聲明指出，東協自身的《反恐全面行動計畫》，便是在與聯合國反恐執行局（CTED）的合作下起草的。面對2014年由ISIL崛起所帶來的、日益嚴峻的「外國恐怖主義作戰人員」新威脅，聲明承認，需要「東協與聯合國共同應對這一新現象」。這標誌著雙方的安全合作，正從傳統的區域犯罪，擴展至應對全球性的、具有複雜意識形態根源的恐怖主義威脅。
在經濟合作領域，聯合國的角色，更多地是分析與政策建議者。聲明鼓勵聯合國，特別是ESCAP，「繼續並加強其對區域互聯互通的支持」，並在諸如避免「中等收入陷阱」的經濟政策、幫助柬埔寨、寮國、緬甸、越南（CLMV）等後發國家融入區域與全球價值鏈等方面，提供分析與政策支持。此外，在智慧財產權領域，聯合國下屬的WIPO也被鼓勵繼續支持東協智慧財產權行動計畫的實施。
在社會文化領域，合作的焦點，集中在應對那些超越國界的、與人類生存息息相關的挑戰上。
災害管理：這是東協與聯合國合作最為成功、也最為成熟的領域之一。聲明承諾，將透過實施《東協－聯合國災害管理戰略計畫》第二階段，來加強合作。合作的核心，是為「東協人道主義援助協調中心」（AHA Centre）提供能力與技術支持。AHA中心是東協應對區域內自然災害的協調樞紐，聯合國人道主義事務協調廳（OCHA）等機構在該中心的建立與運作中，發揮了關鍵的顧問與支持作用。
氣候變遷與環境保護：聲明重申了在應對氣候變遷、保護生物多樣性等方面加強合作的緊迫性。
共同應對新興全球威脅
除了在東協三大支柱框架下的常規合作，內比都峰會最引人注目的，是將應對新出現的全球性威脅，明確地提升到了雙方合作的優先位置。聲明在「共同關切的國際與區域問題」一節的最後，特別指出，峰會「承認由伊波拉疫情爆發，以及由所謂的伊拉克與黎凡特伊斯蘭國的暴力極端主義和激進意識形態的傳播，所構成的新興威脅」，並「同意加強合作以應對這些問題」。
這段話，雖然簡短，卻意義重大。它表明，東協與聯合國的夥伴關係，不僅僅是服務於東協的內部建設，它同時也是全球集體安全體系的一個重要區域性組成部分。
伊波拉疫情：2014年，這場在西非爆發的致命疫情，引發了全球性的恐慌。儘管東南亞並非疫區，但峰會對此表示關切，這體現了在全球化的時代，任何地區的重大公共衛生危機，都有可能迅速演變為全球性威脅，需要國際社會的共同應對。這也為後來東協加強與世界衛生組織（WHO）的合作，埋下了伏筆。
ISIL與外國恐怖主義作戰人員：2014年6月，ISIL在伊拉克與敘利亞宣布建立「哈里發國」，其極端的暴力行徑與高超的網絡宣傳能力，吸引了來自世界各地，包括東南亞數百名激進分子前往加入。這對以穆斯林人口為主的印尼、馬來西亞、汶萊等東協國家，構成了直接而嚴峻的國內安全威脅。聲明特別提及聯合國安理會關於外國恐怖主義作戰人員的第2178號決議，並同意與聯合國反恐機制合作，這標誌著東協的反恐鬥爭，正式進入了一個應對全球性、跨國聖戰運動的新階段。
一種務實而有效的多邊主義典範
第六屆東協－聯合國峰會，並未產生任何驚天動地的宣言，也未解決任何長期的國際爭端。然而，它的重要性，恰恰在於其「不那麼驚天動地」的務實主義品格。
這次峰會，以一份具體的《工作計畫》，將東協與聯合國的夥伴關係，從高層的政治對話，落實到了數十個具體領域的日常協作之中。它清晰地界定了雙方的角色與分工，形成了一種以「東協中心」、以聯合國為重要技術與規範支持夥伴的、高效的合作模式。
在一個單邊主義與強權政治時有抬頭的時代，東協與聯合國在內比都所展現的，是一種耐心、細緻、以制度建設為基礎的、真正的多邊主義精神。它證明了，一個區域性組織與一個全球性組織，完全可以透過有效的協調與分工，實現一加一大於二的協同效應。這次峰會所鞏固的夥伴關係，不僅將為即將到來的「東協共同體」提供重要助力，也為世界其他地區如何應對複雜的跨國挑戰，提供了一個寶貴的範例。
資料來源
ASEAN: CHAIRMAN'S STATEMENT OF THE 6th ASEAN - UNITED NATIONS (UN) SUMMIT
https://asean.org/wp-content/uploads/2021/01/6th-ASEAN-UN-Summit-Chairmans-Statement.pdf
UN News: At ASEAN summit, Ban spotlights need for regional-global partnership to tackle pressing issues
https://news.un.org/en/story/2014/11/482932
Reuters: ASEAN, U.N. pledge closer cooperation on security, development
https://www.reuters.com/article/idUSL4N0T23E8/
The Diplomat: What to Expect from the 25th ASEAN Summit in Myanmar
https://thediplomat.com/2014/11/what-to-expect-from-the-25th-asean-summit-in-myanmar/
Council on Foreign Relations: The ASEAN-UN Partnership
https://www.cfr.org/report/asean-un-partnership
United Nations: Secretary-General's remarks to the 6th ASEAN-UN Summit
https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2014-11-12/secretary-generals-remarks-6th-asean-un-summit
reliefweb: ASEAN, UN map out priorities for cooperation in 2015
https://reliefweb.int/report/world/asean-un-map-out-priorities-cooperation-2015