撰稿人：Lia ／ 責任編輯：Zaphyra
2022年8月9日，美國總統拜登正式簽署《晶片與科學法案》（CHIPS and Science Act），批准動用527億美元的直接補貼與額外的稅收抵免，以振興本土半導體製造業。此舉被廣泛視為美國數十年來對「產業政策」最重要的一次回歸，旨在應對日益激烈的全球科技競爭，特別是來自中國的挑戰。事實上，從催生網際網路的國防部專案，到太空競賽衍生的衛星定位（GPS）與醫療磁振造影（MRI）技術，美國政府的資金支持一直是關鍵技術創新的隱形推手。然而，自1990年以來，美國在全球晶片製造的份額已從37%急遽滑落至12%，而對台灣先進製程晶片超過90%的依賴，更使其供應鏈在地緣政治風險下顯得極為脆弱。在此背景下，《晶片法案》以國家安全為核心訴求，獲得了罕見的跨黨派支持。儘管此類政策過往曾因Solyndra破產、富士康投資跳票等案例而備受「政府挑選贏家」的批評，但支持者主張，法案旨在扶植整個產業生態系，而非單一企業。這項昂貴的政策豪賭，不僅是對全球半導體版圖的直接干預，更標誌著美國經濟戰略思維的一次重大轉向。
全文
Lia. Independent Media 台北報導
在我們習以為常的現代生活中，無數科技的奇蹟悄然運作著。早晨的一杯無乳糖牛奶，源於農業部的研究；通勤時依賴的GPS導航，是冷戰時期太空競賽的遺產；甚至此刻您閱讀這篇文章所透過的網際網路，其雛形亦誕生於美國國防部的實驗室。這些構成日常的元素，背後幾乎都有一個共同的源頭：政府的長期投資。2022年夏末，華盛頓再次拾起了這項一度被塵封的工具，將其瞄準了當代文明的基石—半導體。
「產業政策」的歸來：從漢彌爾頓到太空競賽
《晶片法案》的簽署，讓一個在美國主流經濟學界沉寂多年的名詞—「產業政策」（Industrial Policy）重返公共話語的中心。產業政策的定義相當直白：政府採取一系列特定措施，以影響特定產業的發展結果。其工具箱涵蓋了旨在保護本國產品的關稅壁壘、鼓勵綠色能源的稅收抵免，以及近年來較為少見的—直接的財政補貼。
這並非一個嶄新的概念。早在1790年，美國首任財政部長亞歷山大·漢彌爾頓（Alexander Hamilton）便提倡對進口商品徵收關稅，以扶植新生美國的製造業。時間快轉至20世紀，在催生原子彈的「曼哈頓計畫」中，為防止放射性污染而開發的高效濾網（HEPA），如今已是空氣清淨機的標準配備。第二次世界大戰對無線電、造船與噴射引擎技術的巨大需求，更是由國防部作為主要買家，一手驅動了整個產業的躍進。
到了1960年代的冷戰與太空競賽高峰期，美國政府在研發上的投入，甚至超過了當時全球所有其他國家政府、外國私人企業與美國本土私人企業的總和。這場以國家安全、國防或太空探索為名的競賽，實際上構成了一套「事實上的產業政策」（de facto industrial policy）。其產生的溢出效應遠超預期：為國際太空站機械臂設計的微型馬達，如今驅動著高階的義肢；而半導體技術的誕生與早期發展，正是因為國防部與太空總署是其最初、也最慷慨的客戶。
今日的賽局：地緣政治的強力催化劑
如果說冷戰時期的對手是蘇聯，那麼今日促使美國重啟產業政策的催化劑，無疑是中國。自21世紀以來，中國傾舉國之力，投入鉅額資金以追趕西方的科技水平，而半導體正是這場競賽的核心領域。美國參議院情報特別委員會主席馬克·華納（Mark Warner）長期警告，中國為建立其半導體產能所投入的資金，是美國的數倍之多。
這種國家級的追趕，直接反映在全球製造版圖的變遷上。儘管美國至今仍在晶片設計等產業鏈最高利潤的環節佔據主導地位，但在製造端，版圖已大幅東移。過去數十年，由於東亞地區在土地、勞動力成本上的優勢及政府的大力補貼，全球晶片製造重心逐漸轉移至台灣、南韓等地。數據顯示，美國在全球晶片製造的份額，已從1990年的37%萎縮至2020年的12%；而同期，中國則從幾乎為零攀升至約15%。
這不僅僅是經濟份額的消長，更演變為國家安全的重大隱患。目前，美國超過90%的最高階晶片依賴台灣進口。在台海地緣政治日益緊張的背景下，任何潛在的衝突都可能瞬間切斷全球的晶片供應，其後果在新冠疫情期間的全球晶片短缺中已初見端倪。正如一位國會議員所言：「國家安全的定義，已不再是誰擁有最多的軍事硬體，而是誰控制了關鍵的技術領域。」正是這種「經濟同儕強權」所帶來的全新挑戰，喚醒了美國的危機意識：不能再任由自由市場將攸關國家命脈的關鍵技術與產能，完全轉移至一個潛在的戰略對手。
法案的藍圖與罕見的跨黨派共識
在此背景下，《晶片法案》應運而生。法案核心內容包含527億美元的直接投資，其中約400億美元將用於激勵半導體製造廠（Fabs）在美國本土興建、擴建或進行現代化改造。此外，還設有獨立的投資稅收抵免計畫。
令人矚目的是，這項法案在當前政治極化的華盛頓，獲得了罕見的跨黨派支持，最終在參議院以64票對33票的結果通過。這反映出，無論是民主黨還是共和黨，國會兩黨已形成高度共識，即應對中國的挑戰是當代美國最核心的任務，而在關鍵科技領域絕不能落後。
歷史的警鐘：政府「挑選贏家」的風險
然而，對產業政策的批評聲浪也從未停歇。其核心論點在於，政府的干預往往會扭曲市場機制，演變成由官僚機構而非市場競爭來「挑選贏家與輸家」（picking winners and losers）。歷史上的失敗案例亦歷歷在目。
最著名的例子之一是太陽能製造商Solyndra。該公司在2009年獲得了5.35億美元的聯邦貸款擔保，時任總統歐巴馬曾親自造訪並譽其為清潔能源的未來。然而，僅兩年後，該公司便宣告破產，給納稅人留下鉅額損失。另一個案例則是台灣的富士康集團。在時任總統川普的力推下，富士康於2017年承諾在威斯康辛州投資百億美元興建先進面板廠。然而，五年過去了，這座被寄予厚望的工廠仍未建成，最初的承諾淪為空談。這些案例成為自由市場擁護者質疑政府干預能力的有力論據，也為《晶片法案》的未來蒙上了一層陰影。
新戰略的辯護與未來的挑戰
面對質疑，法案的支持者們提出辯護。他們認為，《晶片法案》的設計吸取了過往的教訓。它並非將賭注押在Solyndra這樣的單一公司上，而是旨在扶植整個產業生態系。申請補貼的資格是開放的，無論是英特爾（Intel）這樣的美國本土巨頭，還是台積電（TSMC）這樣的海外龍頭，只要他們將產能落地美國，都有機會獲得資金。這是一種旨在強化本土供應鏈韌性，而非扶植特定「國家冠軍」的策略。
法案的吸引力已初步顯現。英特爾與台積電均已宣布在美國投入數百億美元興建新廠的計畫。然而，挑戰依然嚴峻。首先，產業政策是極其昂貴的。在美國政府已背負龐大財政赤字的背景下，說服國會為類似的計畫持續撥款將是一項艱鉅的任務。許多支持《晶片法案》的共和黨議員，是將其視為國家安全領域的一個「狹隘特例」，而非對政府普遍干預市場的認可。未來，恐怕很難再有其他產業能同時滿足如此嚴苛的國安與跨黨派支持標準。
最終，《晶片法案》的簽署不僅僅是一項經濟法案的通過，它更像是一份戰略宣言。它宣告了美國正在重新評估數十年來信奉的自由市場原則與全球化分工，承認在某些攸關國家存續的領域，市場的「無形之手」需要由國家的「有形之手」加以引導與校準。這是一場昂貴且充滿不確定性的豪賭，其成敗不僅將決定美國在全球半導體競賽中的地位，也將為21世紀的大國競爭模式，寫下關鍵的註腳。
資料來源
The White House: FACT SHEET: CHIPS and Science Act Will Lower Costs, Create Jobs, Strengthen Supply Chains, and Counter China
https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/08/09/fact-sheet-chips-and-science-act-will-lower-costs-create-jobs-strengthen-supply-chains-and-counter-china/
The New York Times: Biden Signs Bill to Boost U.S. Chip Production and Compete With China
https://www.nytimes.com/2022/08/09/us/politics/biden-semiconductor-chips-china.html
Reuters: CHIPS Act: What is it and why did it pass?
https://www.reuters.com/technology/chips-act-what-is-it-why-did-it-pass-2022-08-09/
Brookings Institution: The CHIPS and Science Act is a big deal. Here’s what’s in it.
https://www.brookings.edu/articles/the-chips-and-science-act-is-a-big-deal-heres-whats-in-it/
Center for Strategic and International Studies (CSIS): The CHIPS and Science Act: A New Strategy for U.S. Industrial Policy
https://www.csis.org/analysis/chips-and-science-act-new-strategy-us-industrial-policy
The Wall Street Journal: The Chips Act Is a Test of U.S. Industrial Policy
https://www.wsj.com/articles/the-chips-act-is-a-test-of-u-s-industrial-policy-11660053229
NPR: The troubled history of the feds picking winners and losers in the energy industry
https://www.npr.org/2022/08/23/1118920045/the-troubled-history-of-the-feds-picking-winners-and-losers-in-the-energy-indus